专家建议将粮食安全战略提升为食物安全战略

1月19日，2014年中央一号文件发布，“完善国家粮食安全保障体系”作为重点内容被列入文件之首。

此前的2013年12月23-24日召开的中央农村工作会议上，中共中央把“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代”，上升到对其执政能力的重大考验。

中央农村工作会议套用了一句流行语，要求“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’”。

连续两次高规格会议，把“粮食安全”，“食品安全”，“农产品质量安全”提高到一个前所未有的高度。

作为农业研究者，朱信凯对近期一系列的农业新政高度关注。不过，朱信凯认为，中国需要建立“食物安全”国家保障体系，来整合上述几项食物安全问题。他认为，随着经济社会发展，中国传统的粮食安全体系亟须改革升级。

新京报记者 林其玲 杨万国

■ 对话人物

朱信凯，中国人民大学农业与农村发展学院副院长，教授，中国人民大学粮食产业研究中心副主任，农业部青年联合会副主席。他同时兼任联合国粮农组织（FAO）贸易政策国家顾问，中国农业经济学会常务理事兼副秘书长，中国进出境动植物检疫风险分析委员会委员。主要研究领域为农业经济理论与政策。

粮食安全不等于食物安全

“随着社会发展，传统的粮食概念和粮食安全的范畴已不能满足当前的需要。”

新京报：今年中央的一号文件重申了去年底中央农村工作会议的精神，粮食安全问题被放在突出位置。你怎么看？

朱信凯：农业政策重在落实。

新京报：中国的粮食安全问题很严重吗？为何被提到如此瞩目的位置？

朱信凯：粮食安全的核心应该是指口粮安全。发改委发布的2012年中国粮食自给率为97.7%。政府要求保证95%以上的自给率。实际上，救命的口粮安全是相对容易保障的。

随着社会发展，传统的粮食概念和粮食安全的范畴已不能满足当前的需要。粮食安全的重点转变为食品的营养和卫生保障以及随生活水平提高而产生的食物偏好。

因此，中国当前需要强调逐步以食物安全取代粮食安全。完善相应的食物安全保障体系。

新京报：食物不是由粮食制造的吗？粮食安全了食物不就自然安全了？

朱信凯：这是两个不同的概念。粮食、食品与食物各有其独特含义，不能通用。

粮食是供食用的谷物、豆类和薯类的统称。食品是指各种供人食用或饮用的成品或原料。而食物是指各种供生物摄入的成品或原料。比如，动物饲料就不是食品，却是食物，饲料不安全，加工出来的食品也难以让人放心。

只有强调食物安全，才能从根本上、源头上保障食品安全，单纯强调粮食安全和食品安全治标不治本，食物安全才是实现整个生态链安全的根本所在。

袁隆平院士也认同我的观点，未来中国要在粮食安全的基础上建立食物安全体系。

“吃饭”不仅是粮食安全问题

“吃饭问题是指包含粮食在内的全部可食用营养物质的供求平衡问题，不应被简化为粮食安全问题。”

新京报：我们现在每天吃的粮食越来越少，但是食物越来越复杂多样。

朱信凯：过去，我国居民食物体系的首要构成部分和营养来源是粮食。

联合国粮农组织统计，1978年我国居民每日摄入的2079大卡热量中有1721大卡由粮食供应。

主抓粮食生产的政策，适于在农产品短缺年代解决吃饭问题。如今，我国居民食物消费结构不断升级，由过去的以植物纤维消费为主，发展为高级植物纤维和动物蛋白与脂肪兼重。

根据联合国粮农组织对我国居民食物消费结构最新估计，2009年，大米、小麦及玉米三种主要粮食提供的蛋白质和热量仅占我国居民每日从所有食物中摄取的37%和47%。

新京报：说明我们每天摄取的六成以上的蛋白质和五成以上热量是来自粮食之外。

朱信凯：是的。

“吃饭问题”是指包含粮食在内的全部可食用营养物质的供求平衡问题，不应被简化为粮食安全问题。

“食物安全”体系亟须建立

“建议尽快把粮食安全战略提升为食物安全战略，将粮食安全整合进食物安全体系。”

新京报：欧美发达国家在这方面是怎么做的？

朱信凯：食物安全是世界所有发达国家进行农业顶层设计及政策实施运行的基础。现在全世界都在抓食物安全，而不仅是粮食的安全。

新京报：那怎么理解食物安全体系？

朱信凯：目前国内还没有系统的食物安全概念。结合我国实际，我认为食物安全应该是“保障人们在任何时候能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求”。

食物安全具有整体性和协调性，建议尽快把粮食安全战略提升为食物安全战略，将粮食安全恰当地整合进食物安全体系。以粮食安全为基础，以食物安全为目标，在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。

新京报：我们吃的食物，大部分也是由粮食为原料生产的。国家保证了粮食基础供应，其他的食物供需、安全、品质等问题交给市场解决不行吗？

朱信凯：市场和政府各司其职，并不矛盾。现在要补上的是国家层面对食物安全体系建设这一课，确切地讲是农业顶层设计的问题。

食物安全体系，一方面有利于实现对农业生产结构的全面调整，也有利于通过正确利用食物替代关系来避免某一农产品市场价格大起大落；另一方面，对于形成农业对外开放战略，建立全面平衡的食物生产和进出口体系都有不可估量的作用。

这些方面，单纯依靠市场的力量是不够的，而在当前农业职能分散于各个非农业部门的行政管理体制框架下，也是解决不了的。

应组建“全行业职能”的大农业部委

“当前我国涉及农业职能的部委多达十几个。相比发达国家，我国现行的农业行政管理体制，部门分割、各自为政。”

新京报：按照你的思路，食物安全保障体系应该是什么样的？

朱信凯：食物安全战略实际上是三个层次的概念：第一，在保障口粮完全自给基础上保障粮食的有效供给；第二，保障所有食物的有效供给；第三，保障食物的质量安全。

当下，实现食物安全需要对顶层设计进行改革，具体包含三项内容：一是制定国家食物安全战略规划，并将粮食安全纳入国家食物安全战略的总体规划；二是组建以“全食物链条”为核心的大农业或者大食物部委，赋予其全部行业职能；三是制定过渡期具体改革措施，确保从粮食安全到食物安全政策体系过渡的平稳实现。

新京报：中国当前的难处在什么地方？

朱信凯：涉及农业与农村发展的要素有自然资源、人力资源、制度安排、贸易规则和环境保护等等，中国能否尽快提升对上述要素的综合调控能力，构建中国自己的食物安全战略体系，目前挑战很大。

新京报：具体在哪些地方挑战很大？

朱信凯：以美国为例，美国的农业部实际上是“食物部”，是仅次于五角大楼的内阁部门。各州也有农业部的垂直直属管理部门。从田间地头到民众餐桌，从粮食生产、检验检疫到食品流通、食物安全，实现全链条管理。

而我们当前实际上是以粮食为链条的部门割裂和分治。从国家农业的顶层设计来看，农业和食物管理职能被分散到若干非农部门，农业部恰恰成了职能最小的部委。

中国需要一个综合考虑全食物链职能的垂直管理、责权对等、有效监督有机结合的农业行政管理体制。只有这样才能既保证顶层不政出多门，又能保证基层高效简明、责权明晰。

发达国家的经验告诉我们，农业是个行业属性极强的部门，它的职能是不适合于分散到各个非农部门的。分开后的政府职能协调非常困难。

比如食品安全问题，三聚氰胺事件，很多人怪罪农业部，实际上奶站的管理职责在地方，农业部只出政策，管不了。