分税制致大部分财权归中央 地方被迫靠卖地等找钱

调整央地财政关系，

使财权、事权相匹配

6月30日召开的中共中央政治局会议确定的财税体制改革“重点推进”之一，是调整中央和地方政府间财政关系。

会议指出，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

财政部部长楼继伟对此进行解读称：建立事权和支出责任相适应的制度，是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

1994年以来，地方政府“钱少事多”

据许安拓介绍，上世纪80年代，中央和地方征税，跟农民实行联产承包责任制相似，缴够国家的，剩下的全部是地方的。这样，地方政府积极性很高，想办法把经济总量搞上去，把税基做得越大，这样征的税就越多。但这种税制使中央财政陷入尴尬，无奈之下，从1994年开始，我国开始进行分税制改革，把最要紧的、大头的税放到中央，保证中央的收入，奠定了此后中央与地方的财政关系格局。1994年分税制改革后，中央的财政收入占整个税收的比重一下子从原先的20%提高到50%以上，但所做的事并没有增加；地方只占40%多，但是该做的事并没有减少。

以2012年为例，根据提请全国人大审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，在2012年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

许安拓告诉《中国经济周刊》，分税制改革导致大部分财权在中央，地方收入相对少，但事权又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找钱，一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。

多位专家公开表示，地方事权压身、财权不足是我国财税体制急需解决的问题。中央和地方事权的划分不清晰，造成地方事权过多，只能靠专项转移支付来解决，这就带来了专项过多的问题，影响财政运行效率，也产生了备受诟病的“跑部钱进”。

财权与事权相匹配是关键

专家认为，具体而言，调整中央和地方政府间财政关系可分成两大块内容。

一方面，根据税制改革推进情况，进一步理顺中央和地方收入划分，就是在“财权”上“动刀”。

当然，理顺必须遵循公平、便利、效率等原则，确保中央与地方政府间财政关系的持续健康。也就是说，未来的“理顺”包含两种可能，一部分税收可能更多划给中央，而一部分税收可能更多划给地方。正如楼继伟所言，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。

另一方面，合理划分各级政府间事权与支出责任，适当强化中央的事权和支出责任，就是在“事权”上改革。

在调整中央和地方政府间财政关系的问题上，并不只是考虑将中央的财权或收入划给地方了事，还可以增加或者强化中央的事权，让其担当更多的支出责任，这既能缓解地方政府的财力不足，也能纠正一些地方处理事务的偏颇。

那么，此次改革，中央是重点收权还是放权？有业内人士指出，若调整中央和地方在财权和事权上的分配，如果大幅度降低国税比重，由于中央财政转移支付压力较大，同时可能面临赤字风险，因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出，明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场，降低地方财政支出压力，以实现财权与事权相匹配。

中山大学岭南学院经济系主任徐现祥认为，中央财政应提供更多公共服务，比如基础教育，一般视为全国性的公共服务，如果由国家来统一提供，每个人无论到哪儿都能享受，地方政府对于外来人口的公共服务压力就没那么大了。

具体而言，根据收益范围和规模经济等因素考虑，专家建议，可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进，对农村人口市民化过程中涉及的社会保障、公共医疗和义务教育等，中央需加大财政转移支付力度，以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面，中央财政应进一步增加投资。

也有专家认为，在具体事务上中央应充分“放权”。国家审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时则表示，应按照事务性质、供给效率、受益范围等划分中央和地方政府间的事权。要明确一个原则：凡是涉及在地方范围内、地方政府可以办到的事务，就交给地方办理，不再作为中央事权。凡是能通过分税制解决的中央和地方间财力的划分，就没有必要通过转移支付来调整。“中国是一个幅员辽阔、各地差别很大的大国，应更多强调发挥地方的积极性，中央政府各部门不应谋求更大事权、包揽过多事务。另外，凡是市场能发挥好调控作用的，政府就不应该伸手干涉，也不需要财政资金的投入。”董大胜说。

而关于“财权”，以财政部财政科学研究所所长贾康为代表的专家建议，在上收部分事权的同时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。应加快构建地方税体系，赋予地方一定自主税收管理权限。其中，资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。

总而言之，调整中央和地方政府间的财政关系，必须从两个方面着手，既“理顺”收入分成，也改革“事权”划分。两者并行不悖，只有在明晰事权的基础上，才能更好地明确中央和地方的支出责任；也只有合理分配两级政府收入的情况下，才能更好地确保中央与地方为公众提供良好的公共服务。这样，改革才能坚持到底、落实到位，“钱”与“事”更加合理匹配。

增加一般性转移支付规模和比例

一位县级预算部门官员曾对《中国经济周刊》表示，现在国家的财政状况是，中央财政好于省，省好于市，市好于县，县乡财政最困难。中央财政集中大量财力，然后对地方转移支付，尤其是专项转移支付，是“跑部钱进”的根源。

转移支付是指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。对于地域广阔、地区间自然差异大、经济发展不平衡的国家或者地方政府来说，要使各地民众获得的公共服务相对均等，就需要上级政府集中一部分资金，转移支付给基本公共服务水平无法得到保障的地方。正因为如此，财政转移支付往往与各级政府之间的事权划分和收入划分紧密相连。

一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。专项转移支付是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出，下级政府应当按照上级政府规定的用途使用资金，也就是通常意义上的“专款”。

多名专家向《中国经济周刊》表示，目前应该把转移支付作为完善央地财政关系的突破口，在税收制度没有完备之前，要进一步改革转移支付，形成以一般性转移支付为主体，专项转移支付为辅助的结构。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，压缩专项转移支付的范围和规模，形成结构完备的转移支付格局。（记者 刘永刚）