瞭望:突击提干因权力集中 现有处罚缺乏威慑力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　根据中央巡视工作领导小组的部署，10月31日至11月1日，中央第一巡视组向广西壮族自治区反馈巡视情况。组长项宗西表示，在干部选拔任用工作方面，广西有的领导干部在职务变动时突击提拔调整干部。

　　《瞭望》新闻周刊记者梳理2013年两轮巡视工作发现，选人用人问题几乎成为各个被巡视地区(单位)被点名的“标配”。从中央巡视组各地的反馈意见来看，违规突击提拔调整干部现象并不鲜见。

　　“突击提拔调整干部，是主要领导交接期较为常见的腐败行为。”北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授认为，“尽管中央三令五申，但类似案件仍频繁发生，暴露了现行干部任用体制中还存在短板。”

　　“最根本性的问题，还在于有些地方或部门一把手权力过于集中，在提拔任用干部方面一言九鼎。在这种绝对权力的高压下，民主推荐、组织考察、常委会讨论等程序，均容易成为一道道虚拟防线。”李成言说。

　　在李成言看来，要杜绝突击提拔调整干部现象的发生，就必须从加强和改善民主监督入手，让选人用人失去暗箱操作的空间。

　 　“高压线”屡被触碰

　　最近两年，有些领导干部在职务变动时突击提拔调整干部，由于涉及人员甚众，又往往看不到过硬的提拔依据，曾一度引发社会高度关注。

　　比较典型的是，今年2月，一条消息占据了各大网站头条：中央纪委通报：武汉市委宣传部原部长离任前违规突击提拔19名干部。案发后，3名负有相关责任的领导干部受到党内严重警告处分，涉及到的19名干部都被降为原职，工资降为原级。

　　再比如，今年6月，江西省委常委、秘书长赵智勇涉嫌违纪被免职后，就被媒体曝出，他2006年离开九江前1个月，曾突击提拔了一批女干部，有的学校老师直接被提拔为区团委副书记，不少属于破格提拔，但后来接任的领导在接到群众反映后，又把提拔的一部分女干部打回原单位。

　　此外，山西省长治县原县委书记王虎林在离任前批发430顶官帽，河北省青龙县原县委书记高东辉在得知调任消息后突击提拔调整283名干部，湖南省株洲县原县委书记龙国华高升时顶风突击提拔100多名官员……

　　对“突击提拔干部”，中央早有明令禁止。在2002年中央发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十三条就明确规定，“不准临时动议决定干部任免”；“不准在机构变动和主要领导成员工作调动时，突击提拔调整干部，或者干部在调离后，干预原任职单位的干部选拔任用。”

　　今年1月14日，中央印发新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十一条也明确规定，“不准在工作调动、机构变动时，突击提拔、调整干部。”

　　中央组织部今年1月25日印发的《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》还指出，凡出现“带病提拔”、突击提拔、违规破格提拔等问题，都要对选拔任用过程进行倒查，存在隐情不报、违反程序等失职渎职行为的，不仅查处当事人，而且追究责任人，一查到底、问责到人。

　　由此可见，长期以来，中央一直把领导干部在职务变动时“突击提拔调整干部”视为不准碰触的“高压线”，并对此三令五申。但遗憾的是，仍有些地方领导干部置党纪政令于不顾，大着胆子，一意孤行。

　　在国家行政学院胡仙芝研究员看来，如果这种腐败现象得不到遏制，会导致“官场小圈子”、“裙带之风”盛行，而清廉务实的干部会遭排挤，导致跑官要官、封官许愿等违反人事组织纪律的问题频繁出现，严重危害官场生态。

　　 “一把手”权力过于集中

　　在一个部门、一个地方能临时动议、突击提拔调整干部的人，决非等闲之辈，只有主要领导干部才有此大能量。那么，这些主要领导干部明知违法，却为何执意为之呢？

　　从以往披露的案例来看，每次“突击提拔调整干部”都与腐败脱不了干系。比如，有些领导干部在职务变动时突击提拔调整干部的原因，既有可能是离职前想拉拢下属，或想借提拔再捞一把；有些可能是组织谈话前，该领导干部已对下属做了某种不合法的承诺，只好冒险提拔；有个别领导干部无法“软着陆”，就会心存侥幸地动用手中将要作废的权力提拔亲信，以扶植代理人来巩固自己的权力网络，使权力能够“期权化”，等等。

　　在各种利益驱动下，有些地方一把手突击提拔调整干部，标准不是德才兼备，而是异化为与自己是否亲近，是否听话，甚至是暗中“进贡”的钱财多少。由此，有些地方一把手突击提拔调整干部，连基本的“组织考察”、“纪委鉴定”等程序都没走完，就直接上常委会讨论。

　　在现实中，突击提拔干部行为被上级发现的概率极低。即便是事情败露，往往是被“高高举起，轻轻放下”，而受到的最严厉处罚也多为“党内严重警告处分”等等，更不要说受到法律制裁，这样的处罚缺乏有效的威慑力。

　　在胡仙芝看来，目前对突击提拔调整干部现象还基本没有形成有效的问责制度，主要原因在于，人事决策权基本归属于党委领导班子，所以有时虽然一把手强行决定，其他委员一般无力抗衡。而作出决定后追究倒查责任，责任往往需要整个集体来承担。这样就存在风险小而收益大的问题。这让有些领导干部心存侥幸、一试“身手”。

　　从以往案例来看，对被提拔者也往往是“降为原职，工资降为原级”，并没对被提拔者与违规者之间是否有权钱交易等违法行为展开调查，这种“大事化小，小事化了”的做法，给外界留下了巨大的猜想空间。

　　多位受访专家认为，党政干部的选拔任用，有一整套组织程序和管理监督手段，比如组织考察、民主推荐、领导谈话、公开竞聘、集体讨论等。但突击提拔调整干部现象屡见不鲜，最深层次的原因，还在于有些地方党政机关一把手权力过于集中，权力失去有效的监督制约。

　　北京师范大学政府管理学院政治学研究所所长沈友军副教授接受本刊记者采访时分析认为，在现实中，有些地方党政机关一把手往往大权独揽，事无巨细，都要“亲自”拍板，提拔任用以及人事调动更是一把手说了算。最终，什么常委会提名，什么组织考察，都要体现出一把手的意愿。

　　“一把手权力过于集中，而监督失效，主要体现为‘上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难’。于是，在选人用人方面，组织程序纷纷‘失语’，致使突击提拔调整干部现象屡见不鲜。”沈友军说。

　　 从加强权力约束入手

　　多位受访专家认为，严肃用人纪律，清除违规突击提拔调整干部的腐败现象，须从加强权力约束入手，从改善民主监督入手，从杜绝暗箱操作入手。

　　“根据以往案例，突击提拔背后大都存在买官卖官的腐败。”李成言说，“要避免这种‘突击腐败’现象发生，就必须加大对违规‘突击提拔’的惩处力度。只有对违规者问责到位，才能以儆效尤，维护用人制度的公正性和纯洁性。”

　　“对于突击提拔调整干部的案件，应实行‘四不放过’。”李成言建议，不确定“突击提拔”的性质不放过，不查清“突击提拔”中的猫腻不放过，不处理“突击提拔”的责任人不放过，不总结经验教训制定整改措施不放过。

　　“只要层层追责，领导干部在选人用人的时候，就心有所惧、不敢违规，‘突击提拔’之类的闹剧就会随之减少。”李成言说，同时应倒查追究领导干部“用人失察”的连带责任，如此一来，想在离任之前突击提拔亲信的领导干部就会三思而行。

　　“制约地方一把手用人权，主要是规范一把手用人权的行使范围、方式和方法，压缩自由裁量的空间。只有如此，才能不会使组织干部部门和领导班子集体研究沦为摆设。”胡仙芝认为，“干部人事部门须认真考察任用对象，广泛收集群众的意见和建议。干部的任用和升降，应多听听群众的反映。领导班子集体研究必须充分执行民主集中制，确保每一位成员的意见得到完整表达。”

　　此外，加大对地方一把手用人权的监督。“有关部门的巡视、审计等，更多是事后监督，耗费的成本也比较大。”胡仙芝说，“对领导干部，尤其是地方一把手，最主要的还要不断强化和完善多种有效形式的监督，让领导干部对手中的权力心存敬畏，使他们能够干净做事。”

　　“选人用人要有程序的公正，才能保证结果的公正。”胡仙芝认为，“领导干部的任何权力，都是人民赋予的，公权并非少数人的私器。领导干部自身也应摆正权力观，这样才能避免以身试法，最后得不偿失。”□

（原标题：突击提拔干部现象透视 一把手权力过于集中，让组织程序纷纷“失语”，致使突击提拔调整干部现象屡见不鲜）