卢锋：G20杭州峰会有哪些看点
作者卢锋为北京大学国家发展研究院教授。
近年世界经济虽然保持复苏增长态势，然而增长动力不如预期，国际贸易增速大幅下滑，传统发展方式深层矛盾持续作用，全球化既有模式发展面临瓶颈制约。在世界经济面临深度调整与增长低迷形势下，中国作为二十国集团（G20）峰会第十个轮值主席国，即将在杭州拉开第十一次G20峰会帷幕。
G20峰会机制对引领国际社会创新增长与再造繁荣具有责无旁贷使命，中国在与国际社会合作推动全球经济转型发展上具有特殊重要性与能动性，世人期待G20领导人能在美丽的西子湖畔深谋远虑、凝聚共识，引领发展新潮流。为此，G20峰会中国年以“创新、活力、联动、共享”为主题，精心谋划、扎实工作、深化合作、锐意创新，取得多方面重要突破与进展。
一、提升结构性改革地位与引领作用
G20杭州峰会将确定结构性改革的优先领域、指导原则和指标体系，全面提升结构性改革在G20框架内的政策地位与引领作用。供给侧结构性改革与需求侧宏观政策相结合，将对全球经济贡献标本兼治的“中国药方”，有望提高世界经济的中长期增长潜力，更好实现创新增长方式与引领发展潮流目标。凝聚结构性改革共识，制定结构性改革路线图，是中国举办G20峰会的重要贡献。
结构性改革政策与需求管理型政策相对应，侧重改善供给侧结构并提升其效率水平，强调充分发挥市场机制以提高经济竞争力、潜在增长能力与失衡调整能力。结构性改革涉及各类产品和要素市场，涵盖财政税收、金融、贸易、投资、社会保障等广泛政策领域。结构性改革概念发轫于上世纪70年代，逐步发展成为观察讨论经济增长与更广泛发展问题的一个基本分析范式。
国际金融危机全面爆发后，世界主要国家联手实施大规模货币财政刺激措施，特别是主要发达国家一直实施超常货币刺激政策。这类需求政策对扭转经济下滑与维持经济复苏发挥了积极作用，然而危机后八年全球经济未能根本改变增长乏力态势的事实说明，仅仅依靠需求刺激政策难以推动全球经济摆脱危机阴影并再造繁荣。合理稳健的政策框架应体现长期结构性改革与短期需求管理政策适当配合，包含激活市场政策与社会托底政策的大体平衡。
习近平主席2013年第一次出席在圣彼得堡举行的G20峰会发言时，就呼吁G20各国“采取负责任的宏观经济政策”，强调“要提高经济增长质量和效益……，通过积极的结构改革激发市场活力，增强经济竞争力”。习主席在去年G20安塔利亚峰会上进一步指出，对经济问题要找准病灶，对症下药。后危机时期客观经济形势昭示世人，全球低增长困境表象是需求不足，更深层次原因则源于中长期结构性问题，推进结构性改革是治本之道。
2009年G20匹兹堡峰会宣言承诺“要在结构改革上做出显著成效”。2010年首尔峰会将结构改革作为独立议题讨论形成多方面承诺，近年G20对结构性改革重视程度提升并做出一些努力，然而整体改革进程与成效不如预期。中国把结构性改革作为G20财金渠道重要议程。2月26日中国财政部、IMF、OECD在上海召开“G20结构性改革高级别研讨会”，推动G20各方就结构性改革加强交流和凝聚共识。
据财政部长楼继伟介绍，G20各方首次就结构性改革议程进行“顶层设计”。确定了结构性改革的9大优先领域和48条指导原则，优先领域包括促进贸易和投资开放、推动劳动力市场改革、鼓励创新、促进财政改革等方面，每个领域下包括若干项指导原则。同时制定了衡量结构性改革进展的指标体系，包括劳动生产率、就业率等在内的12个指标，涵盖了大多数结构性改革优先领域。G20各国同意根据指标体系每两年就改革的进展进行一次评估。
中国在危机后较早认识到超常刺激措施难以持续因而较早实施退出政策。十八大以后中国决策层审时度势谋划长远，把经济方针从一段时期比较倚重需求侧宏观调控转向更加重视改革调整与需求管理相结合的政策组合，去年底进一步提出在适度提升总需求同时着力推进结构性改革，在大国中率先积极探索通过结构性改革推动创新发展。G20杭州峰会凝聚结构性改革共识，彰显中国大国经济方针内外贯通逻辑一致特点，有助于在国内改革发展与全球创新增长方式之间形成积极互动关系，其长远影响将随着时间流逝逐步显现出来。
二、完善国际货币金融治理架构
国际金融危机凸显现行国际货币金融体系存在诸多局限，不适应21世纪全球经济发展需要。另外中国等新兴大国发展改变全球经济格局也必然要求不断改进完善国际治理架构。如果说促进长期经济增长是G20基本使命，完善国际货币金融治理架构则是G20优先合作领域之一。中国担任G20峰会主席国后重启2014年后暂停工作的国际金融架构工作组，与各成员国密切合作做了大量切实有效工作，并在7月成都财政部长和央行行长会上形成《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》，把G20改革完善国际货币金融治理架构工作推进到一个新阶段。
扩大SDR使用范围是尤为引人注目的进展之一。人民币于2015年11月30日成功加入SDR货币篮子，增加了SDR的代表性和吸引力。中国担任G20主席国后，推动G20各国就扩大SDR使用以完善现行国际货币体系达成共识。中国率先同时以美元和SDR发布外汇储备、国际收支与国际投资头寸数据，在国际上引发积极反响。考虑SDR债券可以降低汇率和利率风险，提供多元化资产配置，中国积极推动培育发展SDR债券市场工作。据央行介绍，9月杭州峰会前世界银行将在我国银行间市场发行首笔SDR债券。
加强全球金融安全网举措也有重要创新举措。全球资本流动使新兴市场和发展中经济体面临资本外流压力，完善以IMF为核心的全球金融安全网具有重要现实意义。全球金融安全网包括全球、区域、双边及各国自身储备等多个层次，但是各层次之间缺少协调，资源难以整合高效利用。中国是IMF第三大成员国和“清迈倡议多边化（CMIM）”最大出资国之一，推动促成IMF与CMIM于今年9月开展联合救助演练，考察两者在危机救助中的协调问题。联合演练倡议得到积极响应，G20呼吁其他区域金融安排与IMF开展类似合作，提高全球金融安全网的有效性。
再次是积极推进下一步IMF份额总检查和改革。2016年1月，历时五年之久的IMF 2010年改革方案终于正式生效，新兴市场和发展中国家的发言权和代表性得以大幅提高，中国的份额排名从第六位上升到第三位。在此基础上，各国开始讨论如何推进下一步改革与IMF第15次份额总检查议题。由于2010年改革方案落实不久，一些国家对改革动力不足，各方对份额公式等技术问题分歧明显。面对复杂局面我国有关部门与IMF开展技术磋商，与各方加强协调，探索下一步改革道路。
另外在推动发展普惠金融与绿色金融也有突破性进展。我国积极推动制定《G20数字普惠金融高级原则》，成为该领域第一份国际性指引文件，其中更新了G20普惠金融指标体系使其更加科学和完善。今年G20峰会还首次把绿色金融议题引入议程，中国倡导创建绿色金融研究小组。G20杭州峰会有望通过第一份G20绿色金融综合报告，明确绿色金融的定义、目的和范围、面临的挑战，为发展绿色金融献计献策，支持全球可持续发展。
三、改善体制政策促进贸易投资
国际贸易与投资如鸟之两翼与车之双轮，对全球经济增长发挥关键推动作用。近年全球经济增长乏力，与国际贸易与投资形势低迷也存在直接联系。如何遏制少数国家贸易保护主义冲动，降低国际投资面临的有形无形壁垒，通过制度创新与政策调整为贸易投资注入更大活力，是推进结构性改革与提振经济增长的重要途径。在中国引领推动下，今年G20在改善体制政策促进贸易投资领域取得多方面突破性进展。
一是设立G20贸易投资工作组。2016年7月10日G20贸易部长上海会议欢迎建立G20贸易投资工作组，批准《G20贸易投资工作组工作职责》。这是中国作为G20主席国设立的唯一G20专题工作组，有望为推进国际贸易与投资增长提供机制化平台并释放持久动力。
二是在国际贸易增速持续低迷形势下，G20贸易部长会议批准《二十国集团全球贸易增长战略》，鲜明表达支持多边贸易体制与反对贸易保护主义的共识立场。文件重申世贸组织在当今全球经济中的核心地位，继续致力于维护以规则为基础的、透明、非歧视、开放和包容的多边贸易体制，进一步加强世贸组织。文件重申此前关于维持现状和撤销已有保护主义措施的承诺，并将承诺延长至2018年底。这对遏制贸易保护主义倾向，规避区域贸易安排“碎片化”风险，推动国际贸易健康发展具有积极引导作用。
三是推动制定全球投资政策指导原则。不同于国际贸易有以WTO为核心的多边体制，国际金融有以IMF为核心的体系架构，国际投资领域不存在具有约束力的多边体制安排，而是被数以千计的双边投资协定所分割，不利于跨境投资合作发展。中国倡导G20成员国“在自愿基础上共同探索制订非约束性的全球投资指导原则或框架”，上海贸易部长会议通过《G20全球投资指导原则》，确立反对跨境投资保护主义，营建开放、非歧视、透明和可预见的投资政策环境，加强投资保护，确保政策制定透明度，投资者企业责任等九大原则。形成多边投资规则不可能一蹴而就，然而中国启动这一进程具有开创性意义。
四、积极扩大基础设施投资
基础设施投资是各国经济增长的重要抓手，更是广大发展中国家普遍面临的发展“短板”。通过G20务实合作积极扩大各国基础设施投资，短期可扩大经济总需求，长期可提升潜在供给能力，因而对全球经济增长发展可发挥功在当下利在长远的积极效果。当前全球经济增长有效需求不足，经济复苏乏力，通过扩大基础设施投资促增长成为G20普遍共识。在中方推动下，G20杭州峰会有望在促进扩大基础设施投资上取得多方面重要突破。
一是鼓励多边开发银行联合支持基础设施投资。世界银行等11家全球主要多边开发银行（MDB）响应G20号召首次联合发表了《MDB关于支持基础设施投资行动的联合愿景声明》，并制定了支持高质量项目的量化目标。二是促进全球基础设施互联互通。首次将基础设施互联互通引入G20议程，通过《全球基础设施互联互通联盟倡议》，推动跨境基础设施网络建设，促进物流、人流、信息流等要素的流动。三是鼓励私营部门投资基础设施。会议核准了《基础设施和中小企业融资工具多元化的政策指南》等成果文件。
五、合作应对全球性产能过剩
近年钢铁等行业出现全球性产能过剩，成为影响全球经济结构调整与国际经贸关系的热点问题之一。经G20成员国协商同意，钢铁等行业产能过剩第一次成为G20讨论议题。2016年7月G20上海贸易部长会议与成都第三次财政部长与央行行长会议，都在各自声明与公告中阐述了G20成员国有关钢铁等行业产能过剩的共识性看法与政策方针。
一是直面“全球经济复苏缓慢和市场需求低迷使得包括一些行业产能过剩在内的结构性问题更加严重，这些问题对贸易和工人产生了负面影响。”二是指出“钢铁和其他行业的产能过剩是一个全球性问题，需要集体应对。”“政府或政府支持的机构提供的补贴和其他类型的支持可能导致市场扭曲和造成全球产能过剩问题”。三是“承诺加强沟通与合作，致力于采取有效措施应对上述调整，以加强市场功能和鼓励调整。”“G20产钢经济体将参与国际社会应对全球产能过剩问题的行动，包括参与定于2016年9月8-9日召开的经合组织钢铁委员会会议。”
随着后危机时期全球经济进入深度调整期，发轫于新世纪初年的新一轮世界钢铁产业转移进入最为关键与敏感阶段，伴随各方调整压力矛盾呈现上升趋势，客观上需要借助国际合作机制加以沟通、协调与化解。G20有关表述中体现的合作应对矛盾方针，“加强市场功能”推动调整的政策取向，指明了应对全球性产能过剩的正确方法。G20直面钢铁等行业产能过剩问题，客观上有利于中国钢铁崛起与新一轮世界钢铁产业转移平顺展开，有助于提升G20协调化解现实矛盾的务实功能，对探索G20从危机应对向常态治理机制转化有积极启示作用。
六、加强充实G20宏观政策协调
开放宏观政策沟通协调是G20合作的重要领域。今年G20财金渠道努力推动各方拓宽充实宏观经济政策协调内容，对促进经济增长和金融市场稳定发挥积极成效。
针对年初金融市场波动形势，2月财政部长和央行行长上海会议指出“汇率的过度波动和无序调整会影响经济和金融稳定”，首次承诺“就外汇市场密切讨论沟通”，重申将避免竞争性贬值和不以竞争性目的来盯住汇率，重申反对各种形式的保护主义。4月和7月财政部长和央行行长会议，继续针对经济形势变化相机抉择采取应对政策。
上述努力减少了政策不确定性与潜在负面溢出效应，对增强信心稳定市场并维护全球宏观经济稳定大局发挥了积极作用，不仅有助于为开好G20杭州峰会创造良好宏观经济环境，也显著拓宽充实了G20宏观政策协调领域与内容。
另外中国协调G20就“各自以及共同使用所有政策工具”达成共识，首次提出综合运用货币、财政和结构性改革等政策工具，把短期需求政策与长期结构政策结合起来推动经济增长。
七、杭州G20峰会意义深远
大国崛起引领发展潮流与国际治理架构转变，注定是一个充满矛盾坎坷的历史过程。G20峰会的历史渊源与演变过程从一个侧面显示，战后形成的治理架构既有局限性也有积极功能，并且随着经济格局演变存在自我调整与嬗变可能。事实表明，中国作为新兴大国积极参与多边、区域、双边合作，不仅能够拓宽自身和平发展的必要空间，并且能对引领世界发展潮流做出特有的能动贡献。
从上述梳理几方面情况观察，即将举行的G20杭州峰会，有望承先启后继往开来，在引领发展潮流与完善全球治理方面取得一系列突破与进展，成为推动G20从危机应对向长效治理机制转变的一个里程碑事件。我国成功举办G20杭州峰会，对国内深化改革扩大开放，推进社会主义民主法治建设，坚定增强走和平发展道路的信心与信念，也将产生显著的积极促进与推动作用。
来源：北京大学国家发展研究院
责任编辑：刘国良