资源配置无序致复议力量不足 政府统一受理成共识
北京街边一处行政复议办公室的指路牌。
张恺欣摄(资料图片)
行政复议资源分散，导致“有人没案办”、“有案没人办”
向谁申请行政复议(新观察?聚焦行政复议体制改革③)
黄庆畅 余哲西
自2008年以来，全国多个省市区开展行政复议机制体制创新工作，其中涉及的一个关键问题，就是对各行政机构行政复议权的调整和再分配，也就是实行相对集中行政复议权。
从目前各地试点情况来看，实行相对集中行政复议权有利于进一步把有限的行政复议资源整合起来，统一办案尺度，更好地保障百姓的合法权益。
向谁申请行政复议？这对普通老百姓而言，恐怕有些费神。而在山东，这已不再是问题，不用在政府部门间来回跑，直接找各级政府行政复议机构就行，因为这里实行“集中受理、集中审理、集中决定”。
行政复议权是该分还是该合？实务界和理论界有各自的看法。山东对行政复议资源的整合，是全国多省市区试点相对集中行政复议权的模式之一。
复议力量严重不足
工作任务分布不均，资源配置不合理
行政复议制度是立足于行政机关纠错的监督机制，在我国已实行20余年。1999年国家颁布行政复议法，将行政复议制度法制化。然而，从各地各级政府的行政复议实践来看，相对于信访、行政诉讼而言，行政复议成为了百姓解决行政纠纷的“冷门”选择。
为什么老百姓遇到行政纠纷不愿选择行政复议？山东省政府法制办复议处处长王强认为，不方便是群众不愿意申请行政复议的重要原因之一，而不方便的根源在于行政复议机关的分散。
在2008年，我国各级政府和政府部门的行政复议机关就达1.8万余个，但专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，由于行政复议管辖“条块结合”、“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，一直存在着“有人没案办”、“有案没人办”的矛盾。
以山东省为例，84%的复议案件由省市县三级政府办理，部门办理的案件很少。近5年来，省政府50多个拥有行政复议权的部门，共受理案件1576件，年均315件，主要集中在少数几个部门；有的部门10多年都没有审理过1起案件。王强介绍，由于上级部门与本级政府在审理复议案件时把握的标准不一，又缺乏必要的联系沟通，很容易造成“同案不同判”的情形。
此外，原先的行政复议由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理，而复议机构往往隶属于政府和行政职能部门，其人员配备和职权行使都不具有独立性，办案过程中易受干预、办案程序不够公开透明、缺少必要的监督制约。“很多行政复议机关在案件裁决过程中都有这样一种心态：怕当被告，也怕承担责任，结果都倾向于维持。这不仅限制了行政复议制度有效发挥作用，更减少了行政复议在老百姓面前的公信力。”中国政法大学教授、中国行政法研究会副会长刘莘说道。
创新复议权集中模式
有的集中受理、审理、决定；有的统一受理，分别审理
为了改变以往行政复议制度暴露出来的复议资源分配不合理的问题，在2008年开始进行的行政复议改革试点中，多地进行相对集中行政复议权的探索。在探索过程中，围绕着行政复议权的集中方式，产生了两种不同的模式。
山东省是国务院法制办首批确定的开展行政复议改革试点的8个省份之一，从2008年开始，经过5年的实践，全省除省政府本级外，已有17个市、138个县(市、区)政府集中了行政复议权，将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中由政府统一行使。
“实行‘集中受理、集中审理、集中决定’，是行政复议体制改革的核心内容。”山东省政府法制办主任孟富强介绍说。为此，2009年山东省对行政复议条例专门进行了修订，明确规定：经省人民政府批准，设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议权。
孟富强解释说：“山东全省80%以上的行政复议案件由市、县两级政府办理，而全省近70%的行政诉讼案件是由政府部门的行政行为引起的，政府作为‘辨是非、断曲直、定纷争’的‘判官’更具公信力和权威性，更容易被群众选择和信赖。”
如此一来，当老百姓遇到行政纠纷，需要提起行政复议时，只需向本级人民政府申请行政复议即可，本级人民政府行政复议机构将对案件进行集中审理、集中做出裁决。与此同时，通过集中行使复议权，实现“一个窗口”对外，加之吸收专家学者等外部力量参与，采取听证等方式审理案件，消除了部分群众对行政复议“官官相护”的疑虑，许多群众通过申请行政复议维护了自身权益。
在山东实行的“三集中”模式之外，其他进行试点的一些省份，对集中行政复议权则采用了不同模式。
这些省份在开展集中行政复议权的试点过程中，选择集中行政复议案件的受理权，而对于案件的审理权，一般则交由法定行政复议机关进行，只是在遇到重大、疑难、复杂的行政复议案件时，集中行使行政复议权的机构才参与案件审理，提出意见，或者进行集中议决。而有的试点省份，则分别在不同地市对两种模式进行探索，为今后的改革积累实践经验。
政府统一受理成共识
审理和决定权的集中，仍需进一步探索
行政复议要做到既让民众“省心”，又让民众“放心”，就必须对复议资源进行优化整合。不管是理论界，还是实务界，都有这样的共识：政府统一受理更便民。而对行政复议的审理和决定权该如何集中，各地根据自己的实际情况做出了不同的规定，未来应该作何调整和规范，还需进一步探索。
据了解，在“三集中”行使行政复议权改革之后，山东省2012年行政复议案件维持率比2010年下降13个百分点，综合纠错率比2010年提高9个百分点。王强认为，一级地方政府只设立一个行政复议机构，可以进一步把有限的行政复议资源集中起来加以利用，更加符合“精简、统一、效能”的要求，充分体现“政府主导、社会参与、专业保障”的原则，便于申请人行使行政复议权利，有利于统一办案尺度。
对此，刘莘表示认同：对行政复议权进行较为彻底的集中，让集中了行政复议权的机构进行集中裁决，有利于增强行政复议的独立性和专业性，从而提升其公信力。
而部分学者则认为，在统一行政复议受理权之后，把行政复议的审理权交给各部门，也有其自身的优势：更熟悉情况，更便于监督。一般来说，因为业务对口，当政府部门审理下级政府部门作为被申请人的行政复议案件时，对于政府部门内部纠正自己的错误具有更大的推动作用。相对于将行政复议权全部集中到单独的机构，这种模式能使上级政府部门发挥更有力的监督作用，对下级部门的震慑力也更大。
虽然集中行政复议权的具体模式还有待进一步探讨，但改变过去各部门分散行使行政复议权的做法已成为大家的共识。从目前各地的实践经验来看，如何加强集中行使行政复议权机构的人员和物质保障，通过修改相关法律法规理顺行政复议机构与政府各部门之间的关系，合理安排其在行政复议制度中的地位，是继续推行集中行政复议权需要关注的问题。