2022政府工作报告透露出哪些经济信号？

　　来源：财经杂志

　　进一步激发市场主体活力，关键是稳定预期，增强市场主体投资信心。应当不断加强宏观政策出台和执行过程中的沟通与协商、分享政策运行的逻辑，降低经济运行中的不确定性

　　文 |《财经》记者 邹碧颖 张寒

　　3月5日，十三届全国人大五次会议开幕，国务院总理李克强作《政府工作报告》，为2022年中国经济社会发展锚定“稳中求进工作总基调”，并明确目标与指标：

　　国内生产总值GDP增长5.5%左右。社会民生方面，城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；粮食产量保持在1.3万亿斤以上；使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训；居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元……

　　财政政策方面，赤字率拟按2.8%左右安排；拟安排地方政府专项债券3.65万亿元；中央对地方转移支付增加约1.5万亿元，规模近9.8万亿元，增长18%，为多年来最大增幅；预计全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元……

　　实际上，今年全国“两会”召开之前，国际形势风云变幻，市场对2022年中国经济形势的判断出现了历年来较大的分歧——GDP目标设定为5%还是5.5%？

　　新冠肺炎疫情尚未散去，“动态清零”政策下，中国与海外人员往来的大门还未彻底敞开。北京冬奥会刚刚落下帷幕，俄罗斯与乌克兰暴发激烈冲突，正改变着世界格局，东西方之间的经济、商贸关系乃至价值体系进入重构阶段。再叠加，主要发达国家在过去两年来实行的超宽松货币政策步入收紧周期，全球通货膨胀与债务风险是否可控仍未可知，今年中国发展面临的风险挑战明显增多。

　　中泰证券此前统计，约八成省级行政单位下调了2022年经济增长目标。李克强总理也指出，5.5%经济增速预期目标的设定，主要考虑稳就业、保民生、防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接。这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现。

　　野村中国首席经济学家陆挺向《财经》记者表示，《政府工作报告》的主基调和去年底的中央经济工作会议保持一致。5.5%左右的经济增长目标，难度并不小，因为政府并未出台大规模的经济刺激政策，财政政策刺激力度仍然较为温和。此外，报告再次提到了“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，意味着今年房地产领域也不会有大规模的放松性政策。

　　万博新经济研究院院长滕泰、中原银行首席经济学家王军等专家认为，5.5%是一个比较符合预期的目标，具有导向性意义，能够稳定预期、提振信心，但实现起来需要各项宏观经济政策共同发力并做好协调配合。

　　对于2022年《政府工作报告》的宏观调控思路，王军认为体现几个关键特点：

　　一是稳定，宏观经济大盘、市场主体和就业面需保持稳定；二是可持续性，赤字率的确定最好地体现了政策的稳定，强调财政的可持续性；三是安全，国内三重压力不减，外部地缘政治紧张前所未有，能源、粮食、供应链安全需格外重视，金融和房地产等风险的防范化解成果需要巩固；四是民生，报告通篇体现了对于民生发展短板和薄弱环节的关注，提出了很多有针对性的治理方略和政策措施。

　　同时，王军等经济学家指出，促消费是今年中国稳增长的核心。扩大内需首先强调稳消费，这是基于新时期中国增长动力结构变化的正确判断。只有稳住消费，才能确保经济增长目标的实现。

　　增长5.5%须激发市场活力，“一刀切”政策不可取

　　李克强总理指出，中国经济尚处在突发疫情等严重冲击后的恢复发展过程中，国内外形势又出现很多新变化，保持经济平稳运行难度加大。

　　《政府工作报告》提出，2022年GDP增长目标为5.5%。国际货币基金组织（IMF）1月底发布的《世界经济展望报告》预计，2022年中国经济将增长4.8%，全球经济增长4.4%；2023年中国经济增长5.2%，全球增长3.8%。同时，世界银行1月发布的《全球经济展望》预计，2022年中国经济增长5.1%，全球增长4.1%；2023年中国经济增长5.3%，全球增长3.2%。

　　中国银行研究院资深经济学家周景彤向《财经》记者指出，中国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，俄乌冲突爆发使经济面临更大的不确定性。今年，宏观政策将进一步加大跨周期调节，继续把稳定经济大盘作为重中之重。要关注中小企业经营状况变化，加大政策支持以保市场主体进而保就业和保民生。要研判和积极应对俄乌冲突，从原材料端和生产端两端，对全球产业链供应链安全带来的重大冲击。

　　北京大学经济政策研究所副所长颜色判断，2022年一季度经济增速或在4.5%至5%之间，宏观调控政策可能在二三季度加大发力，其中着重房地产和疫情防控政策的优化，以及稳定制造业的生产和投资。

　　中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才认为，一季度经济增速低于4%将是大概率事件，二季度之后会反弹，全年经济呈现“前低后高”走势。这还有待各项政策加快落地，特别是“两会”后，大家能否撸起袖子加油干。美国经济去年增长5.6%，创下历史新高。中国经济增速长期领先美国，2022年可能出现反向变化，稳增长成为重中之重。

　　当然，根据近两年的中国经济走势，2022年仍然不容放松警惕。新冠肺炎疫情暴发后，中国经济在2020年一季度大幅下滑，之后逐渐恢复，并在2021年一季度实现18.3%增长的大幅反弹，但此后、尤其是2021年三季度后经济增长逐步下行，到四季度同比增长只有4%。

　　现在，经济学家们对2022年的担心主要集中在消费、固定资产投资（包括房地产投资、基建投资、制造业投资）等领域。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁指出，2021年最亮眼的增长指标是出口。但到2021年末，工业增加值已从全年的9.6%下降到12月的4.3%，服务业生产指数降到3.0%，固定资产投资降到1.6%（据累计增长数值推算），社会消费品零售总额降到1.7%。价格平减后，固定资产投资应该是大幅度负增长，社会消费品零售总额接近零增长。

　　王小鲁分析，影响经济下行的短期因素主要是影响市场信心不足的现象比较突出。

　　颜色也认为，去年以来，产业政策密集出台，同向共振，对经济造成较大冲击。

　　对此，李克强总理指出，政府工作存在不足，形式主义、官僚主义仍然突出，脱离实际、违背群众意愿现象屡有发生，有的在政策执行中采取 “一刀切”、运动式做法。少数干部不担当、不作为、乱作为，有的漠视严重侵害群众权益问题、工作严重失职失责。

　　多位专家对《财经》记者表示，进一步激发市场主体活力，关键是稳定预期，增强市场主体投资信心。应当不断加强宏观政策出台和执行过程中的沟通与协商、分享政策运行的逻辑，降低经济运行中的不确定性。

　　渣打银行高级经济师李炜对《财经》记者表示，短期内，经济要企稳，就要通过减税降费和加大财政支出等方式，向中小微企业让利，保证劳动力市场稳定，以刺激消费。长期来看，中国经济要向可持续发展转型，就要通过深化改革、稳定预期，来营造良好的市场环境。

　　实际上，GDP作为经济晴雨表，与每个人的就业、收入息息相关。国家统计局数据显示，2021年年末全国城镇调查失业率为5.1%。到2022年1月中旬，中国灵活就业人员达到2亿人左右。同时，2022届高校毕业生预计将首破千万。对此，华南理工大学公共管理学院教授黄岩等向《财经》记者指出，当前就业的总体状况并不乐观。

　　《政府工作报告》提出，强化就业优先政策。具体举措包括，延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策。对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，明显提高中小微企业返还比例。完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训，加快培养制造业高质量发展的急需人才等等。

　　2.8%赤字率低于预期，2.5万亿退税减税规模为史上最高

　　2022年，中国的宏观政策如何施展？

　　李克强总理指出，要保持宏观政策连续性，增强有效性。积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。就业优先政策要提质加力。政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行。这也呼应了2021年年底中央经济工作会议的精神。

　　财政政策方面，《政府工作报告》指出，今年赤字率拟按2.8%左右安排，比去年有所下调。预计今年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调解基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加。

　　王军分析，2.8%的赤字率略低于市场一致预期，但考虑到今年支出规模比去年扩大2万亿元以上，大致测算下来，今年的广义赤字率将达到7%左右，明显高于去年偏紧缩的5.2%，还是边际宽松的，与其他大规模的减税降负、转移支付和纾困政策相配合，还是能够起到支撑经济运行保持在合理区间的目标。

　　2020年、2021年，中国锚定的赤字率分别为3.6%、3.2%，赤字规模分别为3.76万亿元、3.57万亿元。“两会”召开前，一些经济学家建议今年保持较高的赤字率。华夏新供给经济学研究院创始院长贾康此前分析，2022年的财政赤字率的安排至少应该在3.3%左右，或者再提高一些为好。中国社会科学院学部委员余永定也指出，2022年应明显提高财政政策的扩张力度，政府无需过度拘泥于财政赤字率不应该超过3%的教条。

　　不过，财信证券首席经济学家伍超明此前认为，财政赤字率回归至3%甚至以内的概率偏大。颜色认为，2022年预算内赤字会逐步回到常规水平，更多依赖专项债去发力。而贾康指出，专项债是非常重要的调节工具，中国还有很多可以实现有效投资的具体项目对象。

　　《政府工作报告》提出，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，带动扩大有效投资。中央预算内投资安排6400亿元。政府投资更多向民生项目倾斜。

　　滕泰总结分析，虽然今年赤字率设在2.8%，较前两年有所调低，但是专项债规模较去年没有缩小，财政支出总规模还有相当的增长。同时，中央对地方转移支付规模近9.8万亿元，财政支出结构强调财力下沉，而且反对铺张浪费，向稳增的重点经济领域发力。整体看，保持投资规模的适度扩张，比较科学合理。

　　实际上，专项债在2022年能否起到提升景气、优化结构的作用非常关键。去年拟安排地方政府专项债券也是3.65万亿元，但经济学界评价，2021年实施的财政政策退出过快。颜色指出，去年上半年经济很好，所以财政政策没怎么发力，到三季度经济明显下行以后才加快发力。而现在的发力规模堪比疫情期间。

　　《财经》记者了解到，财政部去年年底向各地提前下达了2022年部分新增专项债券额度1.46万亿元。1月地方已发行4844亿元新增专项债券，占提前下达额度约三分之一。2月新增专项债规模已超4000亿元，一季度专项债发行规模已超1万亿元，超去年同期。

　　颜色分析，2022年专项债额度要靠前发力，绝大部分今年的专项债上半年可能都会发行完毕，主要应用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政产业园区、国家重大项目、保障性安居工程等九大方向，既有旧基建，也有新基建。

　　贾康同时指出，财政政策还要特别注重机制创新，例如针对新老基建，以政府和社会资本合作的PPP创新机制，以及正在试点的基础设施领域不动产信托投资基金（REITs），使财政资金发挥出乘数放大效应，起到四两拨千斤的作用。

　　值得注意的是，今年还将实施新的组合式税费支持政策。《政府工作报告》指出，一方面，延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。另一面，今年对增值税留抵税额实行大规模退税。优先安排小微企业，对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。

　　财政部部长刘昆表示，今年退税减税的规模是历史上最高，达2.5万亿元。聚焦制造业、小微企业、制造业等六个行业的退税减税达1万亿元。中小微企业和个体工商户受益达1万亿元。通过提前退还尚未抵扣的税款，直接为市场主体提供现金流约1.5万亿元。财政部将让减税降费的真金白银尽早落到企业，惠及个人。

　　巩固壮大实体经济根基，稳消费的首选是财政政策

　　拉动经济增长的“三驾马车”是消费、投资、出口，据国家统计局数据，2021年，它们分别拉动GDP增长5.3个百分点、1.1个百分点、1.7个百分点。

　　去年，固定资产投资较上年增长4.9%，两年平均增长3.9%。其中，基础设施投资增长0.4%，制造业投资增长13.5%，房地产开发投资增长4.4%。这其中，房地产市场下行明显，一线城市与三四城市房市“冰火两重天”的情况尤为突出。

　　对此，《政府工作报告》指出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。。

　　但对于今年房地市场的预判，市场预期有所分化。王军指出，近期政策面缓风频吹，包括金融信贷和行政性限制等各项政策纷纷作出积极调整，报告除了强调房住不炒外，还第一次提出了“探索新的发展模式”这一意味深长的创新举措，试图推动全行业尽快找到自身的第二发展曲线，释放出鼓励房地产业良性循环和健康发展的正面信号，因此，今年的房地产市场表现可能不会那么悲观，全年投资实现3%-5%左右的正增长可以预期。

　　滕泰则分析，今年房地产投资预计比前两年有明显回落。2021年四季度，房地产投资对经济增长的贡献已经为负，虽然部分政策有所转变，对缓解房地产投资下滑能起到一定积极作用。但去年以来，很多城市的土地出现流拍、拍卖面积减少，预示着今年房地产增速的下滑趋势很难改变。

　　制造业投资方面，虽然其在2021经济增长中起到重要作用，但随着石油、粮食等国际大宗商品价格继续上涨，以及世界各国防疫趋于日常化、出口存在回落风险的大背景下，今年制造业投资的形势不容乐观。周景彤建议，关注战争加大全球通胀压力，积极做好“保供稳价”工作，确保能源安全和大宗商品价格基本稳定。

　　对此，《政府工作报告》提出，加强原材料、关键零部件等供给保障，实施龙头企业保链稳链工程。引导金融机构增加制造业中长期贷款。启动一批产业基础再造工程项目，加快发展先进制造业集群，实施国家战略性新兴产业集群工程。着力培育“专精特新”企业等等举措。

　　王军认为，制造业投资今年持续回暖潜力较大，预计全年可能实现3%-4%左右的增长。主要支撑因素包括：第一，长期规划、财政货币政策的支持。第二，2021年以来企业营收和利润的大幅改善将拉动制造业投资明显回暖。第三，符合经济高质量发展要求的绿色、低碳投资，数字经济领域投资、专精特新领域投资和高技术行业相关投资有望加快。

　　值得注意的是，2022年财政政策发力后，今年新基建投资有望迎来强势增长。毕马威中国首席经济学家康勇认为，下水管道、排水系统和智慧城市等“新城建”有望成为重要投资领域。颜色预测，基建投资可能实现8%以上的增速。综合基建、房地产、制造业，滕泰指出整体投资至少要保持在5%以上，才有助于实现全年的经济增长目标。

　　而出口可能会成为今年的一大变数。

　　2021年，中国出口增长21.2%，贸易顺差43687亿元，表现最亮眼。但粤开证券认为，海外经济复苏动能趋缓，对中国出口支撑减弱，海外产业链修复，供给替代带来的份额提升或将回吐，加之价格对出口的支撑逐步走弱，预计出口增速为6.2%。申银万国预计增速为4.5%。

　　对此，《政府工作报告》提出，扩大出口信用保险对中小微外贸企业的覆盖面，加强出口信贷支持，加快出口退税进度，充分发挥跨境电商作用，支持建设一批海外仓，创新发展服务贸易、数字贸易，推进实施跨境服务贸易负面清单，深化通关便利化改革，加快国际物流体系建设等等一系列稳外贸举措。

　　康勇分析，今年中国出口增速可能由2021年的30%左右，下滑至5%-10%，但随着RCEP等自贸协定的生效，相信区域一体化迎来崭新机遇，中国更多的专精特新企业可以积极走出去，加强在亚太地区的布局，强化与周边国家的绑定。

　　但在种种分项之下，最令人忧心的，是消费。2021，社会消费品零售总额440823亿元，比上年增长12.5%，两年平均增长3.9%。但按月来看，消费增速从去年下半年起持续下滑，12月份，社会消费品零售总额同比增长1.7%，环比下降0.18%。

　　国盛证券首席经济学家熊园向《财经》记者表示，2021年消费表现一直低于预期，2022年表现也充满了不确定性。而王小鲁等经济学家指出，从长期来看，中国经济增长一直面临投资过强、消费过弱的结构性问题。

　　为此，《政府工作报告》提出，坚定实施扩大内需战略。多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升消费能力。继续支持新能源汽车消费， 鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。加大社区养老、托幼等配套设施建设力度。促进家政服务业提质扩容。加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送等。

　　国开证券研究部副总经理杜征征对《财经》记者表示，可通过提高劳动报酬在初次分配中的比重，进一步完善社保体系，加大教育、医疗、养老、住房等方面的财政支出力度，稳固传统消费求，积极发展文化娱乐、健康养老、特色旅游等代表结构升级的新消费，扩大农村消费等等诸多举措，有效提振消费需求。

　　专家们认为，当务之急就要让更多的低收入群体进入中等收入群体，还要调节高收入群体的收入水平。同时，通过均等化的公共服务，提升人力资本，让普通民众敢花钱，让农民工子女也能接受更好的教育、享受更好的资源。康勇指出，与其他国家相比，中国的消费有较大提升空间，建议政府可以采取对消费者的财政补贴和个税改革等措施，提升居民的消费能力。

　　王军也指出，财政政策应当也完全可以成为稳消费的政策首选。财政政策扩张的抓手不是基建、也不是制造业，更不应该完全靠房地产，而应该是通过现金补贴或消费券来扩大消费。同时，财政加杠杆的主体应当以中央政府为主，以替代很难再加杠杆的地方政府和居民部门。

　　2022年通胀可控，上半年是货币政策的最佳窗口期

　　值得注意的是2022年的另一大挑战还在于货币政策与金融安全。

　　今年1月，美国个人消费支出（PCE）物价指数同比增长6.1%，创1982年以来最大涨幅。2月，美国及主要西方国家宣布，对部分俄罗斯银行中断环球银行间金融通信协会（SWIFT）服务，实施金融制裁。3月3日，美联储主席鲍威尔警告称，俄乌冲突可能进一步推升美国业已高企的通胀水平——这进一步引发了全球性通胀输入中国、以及对中国国家金融安全的担忧、

　　在此大背景下，《政府工作报告》指出，要加大稳健的货币政策实施力度。发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，为实体经济提供更有力支持。扩大新增贷款规模，保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

　　《财经》记者采访多位专家指出，今年上半年就是实行货币政策的最佳时机。滕泰分析，货币政策在促消费恢复与投资增长中扮演重要角色。2022年上半年，中国CPI预计将低于3%，但全球性通胀输入中国、以及工业上游的PPI增长向下游传导的风险，可能导致下半年CPI可能高于3%。稳增长的时间窗口在上半年，否则越往后拖，货币政策和财政政策越被动。康勇认为2021年中国宏观杠杆率下降了大约8个百分点，为今年的经济政策预留出较大空间。

　　颜色也认为，找不出比现在更好的宽松货币的时机。首先，中国PPI已经冲高回落。随着天气转暖，食品的价格将有所回落，全年猪肉价格不会涨太高，中国全年的通胀可控，为宽松货币留了足够的空间。其次，中国2021年的宏观杠杆率下降约8个百分点，适度加点杠杆也存在空间。因此，他认为，未来三个月存在一次降准和一次降息的可能，货币宽松还会继续，而且“以我为主”。

　　值得注意的是，货币政策与实体经济可能存在传导不畅的问题。徐洪才指出，1月新贷增长4万亿元，社会融资规模增长6万亿元以上，广义货币M2增速达到9.8%，相较2021年底的9%上升较快。但1月狭义M1增速为-1.9%，历史首现负值，说明市场预期并不稳定。银行增加投放资金，但可能企业都转成长期定期存款，又回到银行体系，并没有流到股市和房地产，也没有流到实体经济。

　　为此，《政府工作报告》提出，进一步疏通货币政策传导机制，引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面。推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，让广大市场主体切身感受到融资便利度提升、综合融资成本实实在在下降。

　　对于今年货币政策与财政政策的协调联动，贾康指出，货币政策主要调节总量，在中国也有定向宽松优化结构的尝试。财政政策在总量上主要是配合货币政策，但是同时还要在经济低迷等特定时期，更多承担一些扩张性的政策调节任务，在结构调节上具有不可替代性。两大政策搭配在一起，调节总量和结构，始终不能离开非常重要的国家金融安全、经济安全命题。

　　对于2022年的宏观经济，贾康建议，中国要在坚定不移扩大开放高水平开放的同时，防范系统性金融风险。财政、货币政策既在调控方面进行配套，又要结合制度建设落实到具体政策优化的操作上，这也是一个系统工程。特别在今年这种不确定性非常明显的局势下，中国要掌握好宏观治理过程中的相机抉择、及时采取措施，对冲可能的种种金融风险。

　　（《财经》记者孙颖妮对此文亦有贡献）

责任编辑：刘光博