地方立法权扩容的机遇与挑战

　　 作者：舒小庆

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《立法法》修正案，将省级以下享有地方立法权的主体从49个较大的市，扩大到全国284个设区的市和自治州（以下称“设区的市”）。这对于地方各级人大来说，机遇与挑战并存、压力与动力同在。

　　首先，与地方经济社会的迅速发展相适应，地方立法权的扩容具有必然性，同时，地方立法权扩容也将促进当地经济社会的发展。改革开放以来，地方经济社会发生了翻天覆地的变化，很多设区的市规模不断增大。按照2014年的统计，我国现有特大型城市87个、大型城市82个，二者之和占全国设区的市60%。随着城镇化建设的推进，大城市比例将不断上升，与之相关的土地管理、人口控制、环境保护、文化建设、社会治理等问题将越来越棘手复杂。在法律、行政法规、地方性法规之外，还存在很多“法外空间”（即法律、行政法规、地方性法规没有设立规范的地方）。由此，赋予设区的市地方立法权，顺应了时代发展和社会发展的现实需求。

　　其次，根据我国现行《宪法》的规定，各级地方人民代表大会及其常委会是地方国家权力机关，代表人民行使国家权力，保障宪法法律的贯彻实施，促进地方经济社会的有序发展。在全面推进依法治国进程中，各级地方人大应当抓住机遇，充分发挥重要作用，积极开展地方立法工作。毛泽东在《论十大关系》中写道，“处理好中央和地方的关系，对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”；我国现行《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。在我国，中央立法机关与地方立法机关各具特点、各有所长，新《立法法》赋予所有设区的市地方立法权，不仅是我国立法体制的新发展，更成为推动地方立法发展的新契机。

　　因此，新《立法法》对地方立法权主体的扩大，有利于进一步推动地方经济社会发展的新跨越，也有利于进一步优化地方人大的工作，提高地方立法的科学性和民主性，对全面推进依法治国具有深远意义。但值得注意的是，贯彻落实好立法权扩容的相关规定，必须克服一些挑战与困难。

　　必须健全完善权力机构和工作机构。在我国立法体制中，法制委员会和法制工作委员会，是地方立法工作的“鸟之双翼，车之双轮”，必须尽快健全完善。根据地方组织法规定，法制委员会组成人员从人大代表中产生，法制工作委员会通过组织部门和编委批准产生。因此，必须充分发扬民主集中制原则，积极争取地方党委政府的有力支持。同时，要严把立法人才的质量关，既要招录法律专业性人才，也要吸收具有工作经验的人才，形成优势互补。

　　新《立法法》规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由所在省、自治区人大常委会确定，而确定依据是5个因素，即人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力。其中，立法能力居于关键位置。这对地方各级人大法制队伍的建设提出了新要求。首先，由于立法权扩容，必然会加大省级人大常委会特别是法制工作机构的工作量，相应地要求充实强化立法队伍；其次，健全专门机构和优化专业力量的同时，应高度重视立法队伍的培训工作，同步提高立法能力，确保立法质量。

　　充分发挥地方人大在地方立法中的主导作用，统筹协调人大立法与政府立法。在地方立法中，各级地方人大作为国家权力机关，理当起到中流砥柱作用，协调好各部门利益关系，以实现公共利益最大化。实践中，大量法规由地方政府提出，政府的立法能力实际地影响法规的质量；同时，新《立法法》相应赋予市政府制定政府规章的权力。由此，在重视地方人大立法的同时，必须同步优化政府立法工作。

　　处理好效率与质量的关系，既要抓紧积极落实相关规定，更要谨慎严格把好质量关。对本就享有地方立法权的市来说，必须严格按照新《立法法》对地方立法权限的要求，依法调整工作，做好过渡衔接；对刚享有地方立法权的市而言，必须学习立法经验，根据本地实际需要，扎实推动立法工作。新《立法法》赋予所有设区市立法权，立法主体和层次骤然增多，必须稳步推进，有序放权。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法善治，捍卫的是每个人的尊严和权利，护佑的是国家的富强和个人的幸福。地方立法权扩容，为国家善治解良法之渴，有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。