学者:需提防地方立法权扩大后的权力滥用
游伟
8月25日，第十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了《中华人民共和国立法法修正案(草案)》(以下简称“草案”)，“草案”现已在中国人大网上公布，并用一个月的时间征求社会各界的意见。
在此次法律修改所涉及的各立法领域中，地方立法权的扩大是一个焦点。其实，早在中共十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”伊始，围绕着地方立法权扩大到哪些城市，立法权限范围如何界定，如何防止权力失控侵犯公民合法权利以及权力滥用如何获得及时纠正等，在法律学界就曾出现过不小的争论。
一些学者甚至设想未来成立专门的地方性法规审查机构，用以切实防止因地方立法权扩容可能出现的违法侵权现象。由此可见，在包括地方立法权在内的公权力扩大时，人们越来越关心对权力的制约问题，越来越注重维护国家法制的统一和保障公民的基本权利。
事实上，这种公民权利意识的觉醒和提升，并不是无缘无故的。在以往，人们总是担忧政府行政权的滥用和司法权的不受制约，因为行政与司法是最为经常和实在的权力，并且总是针对某一个具体的人或者单位而来，能够让当事者有切实的感受。
而立法权似乎离人们很远，非常“间接”。殊不知，一条法律、一个规则，影响的是某个行业甚至一批人的利益，它带来的可能是“普遍”的不公，其危害远胜于某一个具体的行政和司法行为，而且，救济也会显得更为艰难。
比如，2010年10月，媒体就曾披露了一则消息，安徽某地出台了一个地方性法规，要求地方上所有的房地产开发商在售房之前，必须缴纳每部不低于人民币25万元的“首次电梯更新费”。如若不缴，将不发放房屋预售许可证。这种“乱收费”现象，就是在所谓“有统一法律依据”的合法外衣下，强行征收的，其前提法根据及其合理性，当然都值得质疑。所以，对地方立法权的扩大，保持应有的警觉，确实十分必要。
当然，有关权力制约的讨论虽属必要，也有未雨绸缪的意义，但这次拟议中的修法增权，却也是社会发展的必需。从国情看，我国疆域广阔、发展不平衡，是众人皆知的事实，不仅东西南北差距明显，即便是在同一个省份，所辖区域也存在着不少差异性和特殊性。按照现行立法法的权力设置，难以在强调普遍性的基础上顾及特殊性，确实需要权力下放，使立法权，做到因地制宜、区别对待，以利于地方经济和社会事业的协调发展。
有鉴于此，立法法“草案”这次做了重大突破，将地方立法权从原来的49个扩大到了全国所有设立区的市，总量达到282个。同时，为了保持单一制政治体制下经济、社会、文化政策协调统一，立法者吸取了各方意见，对中央、省、市的立法权限做了必要的划分。“草案”明确规定地方立法权范围仅限于“地方性事务”，并采取列举法，明确地方可就“城市建设、市容卫生、环境保护等方面制定法规”。
同时“草案”强调，地方事务不得限制公民人身自由和财产权利，不得与上位法相抵触，地方立法事项必须获得省一级人大的批准。而所有这些“制约”规范，显然都是对地方立法权在扩容之后所做的一种制衡，目的在于打消民众对立法权可能滥用的种种忧虑，使立法权的下放，更加符合地方社会发展的需要和广大民众的诉求。
不过，犹如其他法律的实施一样，仅有法律上的“明文规定”同样不足以保障地方立法权在实践中可能出现的偏向。因此，坚持立法过程的民主原则，切实保障立法过程的公开、透明和广泛的公众参与及民意表达，辅之以必要的程序设置非常必要。在立法权限出现争议时，还要保证立法机关体制内自我纠错机制获得及时启动，同时创设独立的司法审查制度，这些都是十分重要而紧迫的工作。(作者系华东政法大学司法研究中心主任、教授)
（原标题：地方立法权扩容要慎重）