国际间城市与城市建立友好合作关系，缔结发展协议最早可追溯到第一次世界大战期间，各国人民旨在反对战争、寻求和平、发展城市之间民间交往而逐步兴起的一种外事活动关系（1921年英国的布拉库班市与法国的派劳努市之间缔结的友好关系，是世界上缔结的第一对友好城市，迄今已有近百年。）
自我国改革开放以来，特别是进入本世纪后，随着新一轮全球化进程的加快，社会、经济、文化、旅游、科技、教育等交流增多，国际交往合作也日益频繁，不少城市间也纷纷通过各种途径，寻求并签署对外友好合作协议，以促进开放、发展、共赢大格局的形成。据不完全统计， 截至2012年底为止，我国已有30个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港澳特别行政区）的398个城市与五大洲130多个国家的434个省（州、县、大区、道等）的1320个城市建立了1906对友好城市（省州）关系。其中作为西部内陆的四川省，自1981年成都市与斯洛文尼亚卢布尔雅那市建立第一对友好城市至今，全省建立国际友城关系和友好合作关系超过70对。
另外，还有几个重要的相关国际组织：一是国内已有20多个省、市，陆续加入了总部设在西班牙巴塞罗那的世界城市和地方政府组织（简称UCLG），该组织的宗旨是：通过构建全球地方政府之间的联系网络，增进理解、促进合作，帮助地方政府解决全球化和城市化带来的各种挑战。它也是世界各国开展城市外交，包括地方政府国际合作最有影响力的平台，被誉为"地方政府联合国";二是设在巴黎的世界国际友好城市联盟（简称FMCU），其宗旨是，为了建立和平、民主主义、地方自治，开展国际友好城市交流，并通过国际友好城市的交流实施文化、社会、经济方面的技术合作。具体内容是，移民的地位和待遇、妇女的地位、环境保护、水资源开发、公共卫生等，目前世界上已有包括我国在内的2000多个各国地方政府为其成员单位；三是设在中国成都的国际友好城市旅游联盟（简称ISCTA），宗旨是：以“友好、开放、平等、实效、共赢”为核心理念，促进各会员城市间旅游业的交流与合作，拓展会员城市间旅游市场，加强会员城市间的国际交往，推动各城市社会经济的协调发展；四是设在韩国大田市的世界科技城市联盟（简称WTA），是一个致力于“通过科技城市间的交流与合作促进各地区的发展，通过科技进步促进人类的共同繁荣和幸福”的多边国际性组织，也是世界上第一个由地方政府为主体组成的国际性组织，对于促进国际间的科技交流和合作，目前我国有9个城市加入了该组织。
但纵观这些非常严肃的、涉及诸多国际私法的外事行为，由于缺乏相应明确的法规，在各地区各时期操作中可谓五花八门，也难免会闹出一些“国际笑话”或留下遗留问题，因事涉程序和实体的合法性与有效性，严重地还将直接影响到我国的国际形象，对此切不可漠然视之。
首先，依据《中华人民共和国宪法》，地方行政机关可以对外签定友好协议，但应经权力机关审批。（参《宪法》第六十七条第十四项；第八十一条；第八十九条第九项规定）。
其次，地方各级人民政府作为地方权力机关的执行机关，必须接受权力机关的监督，而地方权力机关有权决定本行政区域内各方面工作的重大事项（参《宪法》第一百零四条；第一百零五条）。
第三，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款：“地方各级人民政府必须依法行使职权。”同样，该法第五十九条赋予县级以上地方各级人民政府的职权中也没有“对外缔结关系，签定相关协议”内容。
第四，根据《中华人民共和国缔结条约程序法》立法精神，只有权力机关才能决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。
第五，我国目前尚无《对外关系法》，缺乏各级行政机关对外交往的行为准则和依据，按照“无法律则无行政” 的原则，签订对外友好合作（或缔结友好城市）也须经地方权力机关授权（审批）方才有效。
第六，究其问题之根源，在于长期以来我国在此方面，从立法顶层上就存在“没有从总体上把宪法、国际法以及国内法的立法进行协调，导致宪法、缔结条约程序法与立法法在权限上有冲突，进而导致国际法与国内法关系难以厘清。
可见，目前各地行政机关在对外缔结友好关系、签订各种合作协议时，如未经权力机关审批或授权其法律效力是颇值得商榷的。
有些省市由于法律整体意识较强和对外开放程度较高，已试探性出台了一些相关的可遵循的地方规章，虽尚在摸索阶段，仍值得肯定。如江西省政府《缔结国际友好城市暂行办法》、湖南省政府《友好城市工作管理规定》、安徽省政府《友好城市工作管理规定》等。但绝大多数还是实行的一事一议，即由地方人大常委会对单个友好城市建立的议案进行专项审批（而这种审批事实上还是无法可依）。不经任何程序自行其是的也有不少，如某县级市系国家历史文化名城（人口近90万，面积约1900平方公里，以轻纺食品和旅游为支柱产业），2012年六月与美国托马斯威尔市建立友好合作关系，事前既未报经任何部门，事后也未作政务信息公开，后在人代会上所作的政府工作报告中,将其作为年度对外开放成效才得知，经该市代表从维基百科（”百度”搜索无果）网络上才查到仅有的一句话：“托马斯维尔（英文：Thomasville）,美国阿拉巴马州下属的一座城市。面积约为8.73平方英里（约合 22.6平方公里），根据2010年美国人口普查，该市有人口4,209人”。显然，这与外事活动中须遵循平等互利、优势互补的基本原则相悖，也与友好合作城市具有类似规模或相似特征的要求不符。
需要指出的是，目前在具体操作过程中，许多地方实际上主要还是按照2005年5月，由中国国际友好城市联合会制订的《友好城市工作管理规定》在执行，该组织属非营利性社团法人，所涉工作又明确界定为“民间外交范畴”，不少地方已远远不能适应新形势下对外开放新情况的需要，尤其是对地方政府行为缺乏明确的法律界限，没有刚性约束力，缺乏监督依据，但该“规定”在实践中总结出的一些基本做法，如要求建立友好城市应是与我国建立正式外交关系的国家;严格报批程度并经我国驻外使馆同意;友好城市开展活动的范围等等，还是非常值得借鉴和参考的。
在文化多元化，经济一体化，科技现代化，社会信息化的全球化大背景下，今后随着我国国际地位的不断提升，内地开放进程还将加快，以缔结友好城市和友好合作关系为纽带的多方面合作亦将逐渐向纵深推开，用法律的形式规范地方政府的外事行为，既应引起高度关注又亟待纳入国家立法规划。
（作者为阆中市人大常委会副主任）
