地方政府债务困境:领导被堵门要账 辖区遭停水

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　　监管加压地方债已渐上“正途”，但是，需警惕局部“弯道下坡”险象环生，还债压力带来的三大动向暗流涌动

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　冯雷 刘军 苏晓洲

　　位于内蒙古自治区西北部边境的乌拉特后旗，2004年实施旗政府所在地搬迁。10年来，一座漂亮的草原新城拔地而起，摆脱了原来蜗居在山沟里交通不便、缺乏用水的局面。但是，搬迁也形成了大量的政府债务。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，内蒙古乌拉特后旗党委书记杜占贵说：“如果不是矿业经济下滑，我们的债务可能已经靠自己的财力消化完了。”而近两年的经济下行，让这个以铜、铁矿采掘业为主的地方财政大幅减收，还债变得遥遥无期。

　　记者在东、中、西部十个省、市、自治区采访发现，因收入增速下降、发展方式转变缓慢，一些地区债务问题已经开始凸显。

　　举债发展在推动我国经济社会进步、加快基础设施建设和改善民生方面发挥着重要作用，地方债务规模增速在一系列新措施下有所放缓，地方债管理亦日趋规范。

　　但是，伴随土地及房地产市场的陡然降温，过去借债发展、靠卖地还债的粗放发展模式难以为继，有的地方的债务风险迅速积聚。因债务进入集中还款期，有的地区对土地更为依赖，逆市场形势加速卖地步伐；银行等金融部门因担忧地方债风险对政府贷款往往“明松暗紧”，使得有的地方“腹背受敌”。地方债危局，对健康发展、政府信用、社会稳定等都构成压力。

　　 举债发展利弊共显

　　“发展型举债”是我国地方债务区别于国外政府性债务的一个显著特点，国家审计署财政审计司四处处长雷达认为，不同于“消费型举债”，我国的地方债在积聚风险的同时，也支撑了当前和未来的发展，为防范风险筑起牢固的“防洪堤”。

　　本刊记者在多地采访时发现，举债发展克服了一些地区可支配财力不足、事权与支出责任不对等的约束，促动了城市发展。

　　雷达说，我国土地收储涉及的政府性债务约1.6万亿元，对全国34个重点城市的审计表明，这些城市举债收储的土地超过16万公顷，即使充分考虑土地价格波动、下降的因素，这些土地也可消化地方债可能形成的坏账。

　　客观来看，地方债推动了各地城市面貌的根本改观。审计表明，市政建设是地方债的最大投向，截至2013年6月末，在地方政府负有偿还责任的10.88万亿元债务中，有3.8万亿元用于市政建设。本刊记者采访看到，不少城市因此旧貌换新颜，举债建设使城市的功能更完善、出行更方便、环境更优美、生活更舒适。

　　地方债在“保基本、兜底线”方面发挥了重要作用。在一些财政实力弱的地区，群众迫切的现实需求不容政府“量力而行”，而窘迫的财政又不容政府“尽力而为”，面对两难，举债建设带来了群众盼望已久的住房、医疗、教育等设施改善，较大程度推进了地区之间公共服务均等化。审计表明，我国用于保障房建设的地方债，在地方债支出中名列第三位，仅次于城市建设和土地收储，总量约6800亿元。

　　按照国务院要求，审计署2013年组织对全国政府性债务情况进行了全面审计，并得出“总体可控、局部风险”的基本判断。在此基础上，陆续推出一系列“开正门、堵偏门”的地方债管理新举措，这些措施与财政、货币、土地和信贷等政策相配合，收效明显。

　　今年以来，国家审计署跟踪审计了2013年6月底以来地方政府性债务的变化情况。从审计情况看，财政部等部门和相关地方加强了债务统计、对账及风险分析预警等工作，中央和地方政府推出的一系列规范地方政府举债的措施正在显效，地方政府性债务增长有所放缓。2013年6月底至今年3月底，审计的9个省本级和9个市本级政府性债务余额增长3.79%，比2013年前6个月平均增速下降7个百分点。

　　但同时，地方政府举债方式不规范、借新还旧的数额较大等问题仍比较突出：

　　局部地区的风险较大。雷达说，地方债风险虽总体可控，但由于全国财政收入不可能打通使用，并不排除有相当一部分地区有风险。另外，部分省本级债务借新还旧数额较大。2013年6月底至今年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

　　地方政府债务举借和使用不规范的现象仍存，“多头举债”、举债方式泛滥日益推高了融资成本。目前，地方债涉及的债务主体超过15万家，银行、信托、BT、证券、保险、融资租赁、拖欠工程款、集资等方式“百花齐放”，其中信托、BT等方式的融资成本达到20%左右。

　　经过审计，地方债“底数不清”得到解决，但一些债权人认为，地方债规模存在瞒报。

　　西部某省一位建筑商告诉本刊记者，政府在审计的过程中“捣鬼”，让一些已完工的工程不上账，也进不了审计视野。他承揽的一个市政道路工程，2011年8月完工通车，总价是1400万元，工程完工以后，审计局委托的审计师事务所不给出审计报告，也就上不了财政的账。在这种情况下，在财政局的账上，政府给工程的预付款，体现为企业对政府的欠款，政府由债务人变成了债权人。他说，此类现象在当地十分普遍。

　　 警惕局部“真的没钱”

　　多位受访地方干部、专家学者认为，地方债问题是我国经济发展艰难转型中的表现之一，和资源问题、环境问题、就业问题一样，因转型缓慢而积聚风险，因局部经济下行而风险凸现。

　　在调研中，本刊记者发现，在一些政府债务风险突出的地方，债务问题和局部经济下行互为因果，多年来行之有效的“投资拉动”难以为继。随着房地产市场的分化与波动，有的地方投资动力因“去房地产化”而快速减少，而以政府债券为主体的新的地方政府举债融资体制刚刚开始试点，原本对房地产和市政建设依赖度高的地方面临“失速”的威胁。

　　一位中部省份的干部说，近些年来搞举债发展，让有的地方更加依赖土地财政，统计数据显示，这个省财政收入中非税收入占比高达3成。在原有举债、融资、投资、建设模式无法持续时，很多县市区财政不得不依靠财政“空转”、税收“过桥”、征过头税来完成指标。

　　部分债务问题突出的地方，“旧债还不起，新债借不到”的尴尬处境，让政府的资金链遭到严重考验。本刊记者在北方某市采访时，巧遇一位区长被一位债主堵在会议室门口要账，区长说：“没钱，真的没钱，你要是不信，去财政局查一查，要是有钱不还，别说是好区长，我连个好人都算不上了。”前不久，因为财政补贴不到位、银行利息还不起，当地自来水公司中止向部分区域供水，政府被迫急调数十辆水车应对。

　　与资金链一同遭受考验的还有政府信誉、社会稳定和信用环境。“新官不理旧账”、“闹大给钱、不闹不给钱”、“一旦完工就不给钱”的现象，本刊记者在采访中都遇到了。尤其是在现在中央对干部作风保持高压态势的情况下，有的干部在还债问题上“不吃不喝不作为”问题突出。有些政府官员甚至对债务持“击鼓传花、得过且过”的态度。

　　 “地价下跌，只能卖更多的地还债”

　　地方债对土地的依赖是不争的事实。今年1月23日起，各省、自治区、直辖市陆续公布政府性债务审计结果，在介绍政府性债务管理中存在的主要问题时，29个省级行政区(新疆、西藏、港澳台除外)中，有23个省级审计部门明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。23个省份中，最少的也有1/5靠卖地偿债，最高的土地还债的依赖比例高达2/3。

　　相对来说，欠发达地区要加速发展，往往更会借助土地做文章。广西土地偿债规模只有700多亿元，位居第16位，但土地偿债比例高达38.09%，排名第12位。广西地方债结构中，地方债增长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。这表明，越是依赖土地财政的地方，越会加大推地规模。

　　本刊记者走访了南方一个建市只有12年的新兴地级城市，其经济基础薄弱，现有土地储备1万亩，该市主要通过土地抵押方式融资，还款也主要依靠土地出让。市政府一位熟悉情况的干部介绍说，其地方债务进入集中还款期，2013年要还款7亿多元，今年这个数字增长到15亿元。由于近期土地市场不景气，已出现多次土地流拍现象，为了能把地卖出去，当地只好采取了划小块卖地的办法。

　　在这个市采访中，记者了解到，市政府对面环境最好的地段，也就是其耗资数亿元建的水城沿线，高层住宅最贵的不过每平方米3400元，而老城区则大多只需要2500元左右。这仅相当于一般县乃至镇的房产价格。“没有钱只能靠卖地”，当地一位干部说，“虽然价格低也要忍痛卖，一旦资金链断了，进金融机构的黑名单就更糟糕了。”

　　越是地价下跌，为还债越需“广卖薄收”。在东部沿海地区几个地市采访时，本刊记者同样多次遇见这种情况。在东部沿海一个靠近城区、总人口不过15万人的乡镇，镇区人口不过3万人，2006年楼房开发面积只有3万平方米，到去年楼房存量已达到350万平方米以上。在介绍镇里今年发展规划的时候，镇长说今年将再开发200万平方米，面对记者的质疑，他又自言自语地改口说：“现在城区的房子确实饱和了，今年再开发的面积是不是太多了？这个数字以后应该有调整。”

　　这位镇长无奈地列举出当地的财政收入账单：60%来自于土地，工业税只占12%，商业税占18%，另外10%靠餐饮业。“2000多个小摊小贩都要去收税，越来越难收。地要卖少了，不但债难还，财政供养人口的饭钱都难找。”

　　尽管想加速卖地，但开发商却无心也无力接单。在一些地方，来自土地的财政收入开始萎缩。“由于地价下跌，我们今年的财政收入至少要降低25%”，辽宁一位省级开发区的干部对记者说。

　　 融资渠道收紧

　　地方靠卖地还债的窟窿有增大之势，而银行、信托公司等融资渠道却在不断收紧，这让有的地方在还债问题上感觉“腹背受敌”。

　　本刊记者从监管机构了解到，近年来政信合作产品数量日渐走低。2013年，国内第一个理财产品电子化监管平台已在上海上线，3290款产品中，信托融资类产品出现明显增速放缓，其中政信合作产品自2013年下半年起已现下滑，还有的信托公司政信合作项目被叫停。

　　在中部某省银监分局提供的材料中，记者看到，由于注意到未来三年辖内平台还款压力将明显加大，银监部门要求加强对地方政府融资平台贷款风险管控。今年，针对该省的省会城市近三年平台贷款还款过于集中的情况，督促相关银行根据平台公司和建设项目具体情况，分别采取“及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资还贷、只收不贷”的方式，以缓释存量平台贷款风险。

　　“十个茶壶七个盖，有的地方债务问题快捂不住了”，一位银行部门省级分行的负责人说，“风险监管要求很严，现在银行跟地方政府只能握手不敢拥抱了。”

　　湖南一位地级市的副市长告诉本刊记者：“现在从银行融资越来越难，逼得政府一天到晚找抵押物。银行的贷款财政担保已经不灵了，必须要人大‘背书’。有的地方被迫通过中介机构融资，一笔钱拿下来，到账的资金已扣除利息，剩下的拿出很大一块去还旧账，无异于饮鸩止渴。”

　　 重复建设苗头再现

　　土地市场疲软，金融部门紧贷，有的地方为保税源，又纷纷加大投资。左边的旧工业区还在闲置，右边的新工业区又大批开发；建大市场、上大项目、建大产业园区，重复建设苗头不断显现。

　　“我们近两年新建设了10亿元以上的大市场项目5个，包括建材、食品、国际商贸、水产品等，今年还准备再建大市场。”一位经济并不发达县区的干部说。但当记者在这里已建成的几个市场走访时，发现顾客及来往车辆稀少，一片萧条。这位干部承认，“许多市场确实人气不足，但为了发展经济增加税源必须还得上项目。”

　　随着电子商务的崛起，传统商场正面临巨大冲击，2013年中国电子商务市场交易规模已超10万亿元，国内连锁企业百强中，目前已有60多家投资进军电子商务。即使在沈阳这样的大城市，实体商场特别是高端商场供应过剩也导致近年来多家高端百货项目纷纷退市。而目前许多欠发达地区的市场或购物中心的建设仍在大干快上。

　　各地开发区的建设同样如此。“过去我们市里就一个开发区，现在几乎每个市区都在建新的开发区，大区套小区，企业没招来几个，吃闲饭的倒多了不少。”东部沿海某省一位省级开发区的干部说。

　　在今年4月召开的中国新城新区发展论坛上，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁公开了一组来自该中心的调查数据：目前中国90%的地级市正在规划新城新区，部分城市新城总面积已达建成区的7.8倍，有12个省会城市拟建55个新城新区，其中一个城市就要建13个。

　　“一些地方的楼房和厂房建设速度太快了，不但浪费土地和资源，还造成大量的重复建设，要警惕地方债问题对经济社会带来的一系列恶性循环”，辽宁省一位县级负责人对本刊记者说。

　　(本文参与采写记者：王圣志 李斌 叶前 沈翀 杜放)

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