土地确权：让农民早日吃上“定心丸”
本报记者李海涛
承包地确权事关亿万农民群众的切身利益，是落实土地承包关系长久不变的重要基础，开展土地承包经营权流转的重要前提，也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。中共十八大和十八届三中全会都对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，连续六年下发的中共中央1号文件都突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性。
当前，农村土地承包经营权确权登记颁证试点正有序展开。全国共有2065个县开展试点，涉及1.5万个乡镇、24万个村，已确权面积3亿多亩。然而随着试点范围扩大，法律政策亟待完善的问题也越来越凸显：由于“长久不变”的具体政策尚未明确，一些干部群众对“确权管多久”心存疑虑。“三权分置”后，所有权、承包权、经营权之间的权利关系尚未理清。农村集体经济组织法人地位及成员身份确认缺乏法律依据，影响到集体土地所有权确权及承包地“确权确股不确地”的开展。有的地方因历史遗留问题存在畏难情绪，担心土地确权“把睡着的孩子拍醒”引发矛盾。
如何通过完善相关法规，解决承包经营权属混乱、农民权益不平衡等问题，让农民早日吃上“定心丸”？在日前全国政协召开的双周协商座谈会上，委员们围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。
农村集体经济组织及成员界定——
特别是外嫁女、新生儿、上门女婿、后迁户等特殊群体，要求认定集体经济组织成员资格诉求强烈
为筹备本次会议，民革中央、全国政协提案委员会在5月底至6月初分赴广东、浙江等地进行专题调研。调研发现，农村集体经济组织成员的身份认定，是农村产权制度改革中的基础性问题，也是确权登记工作中普遍遇到的难题。
我国《农村土地承包法》、《土地管理法》等诸多法律都提到“农村集体经济组织”，但国家层面至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确。
“现在农村人口呈多元化，对土地需求、股权分配、股份分红争议纠纷不断，特别是外嫁女、新生儿、上门女婿、后迁户等特殊群体，要求认定集体经济组织成员资格诉求强烈。”带队调研的全国政协提案委员会副主任傅克诚说，应当抓紧制定出台《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格，理顺农村基层组织管理体制。鉴于立法过程长，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。
参加调研的陈章良委员认为，广东、浙江两省均出台了关于农村集体经济组织的地方性法规，但国家层面还应加紧立法，“不能一个地方一个法”。
农村土地“三权分置”——
承包权和经营权如何分离，经营权能不能抵押担保和再次流转等问题需要明确
委员们认为，当前还迫切需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容，尤其需要明确的是承包权和经营权如何分离，经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。
陈锡文委员说，明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法，不少地方早就存在。这样做不改变农村土地集体所有权，不影响农户的土地承包权，提高了土地经营权的利用效率，受到农民群众的普遍欢迎。他认为有两个问题在法律上需要明确：“一是土地的承包经营权是用益物权，而与承包权分离的土地经营权是物权还是债权？这涉及单独的土地经营权能否抵押、担保。二是流转后的土地经营权能否由租赁者二次流转。”
张伯军委员认为应进一步规范土地承包经营权流转过程。加强承包土地流转的用途管制，细化多次流转的条件要求和程序规范，防止流转过程中出现“非粮化”、“非农化”倾向和“反租倒包”等行为。
“争议土地”调整——
解决由“增人不增地、减人不减地”而造成的“有地无人种，有人无地种”困境
土地权益是农民最大的利益，解决“争议土地”问题，化解矛盾，关系到农民的权益公平，有利于农村社会的和谐稳定。
在温雪琼委员看来，“调地”问题事关重大。当前一些农村土地“增人不增地、减人不减地”，导致相当一部分人没有分到承包地，对“公平”的诉求很强烈。为此建议中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件加以指导约束，也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程，丰富纠纷解决机制。
丁明山委员建议推进“股田制”改革，就是将农村集体土地按照人均占股的方式确定给每个农民的土地使用权，即“确认权益，不确定地块”，进而解决由“增人不增地、减人不减地”而造成的“有地无人种，有人无地种”困境。
“近几年，我最直接的一个感受就是农村集体土地所有权的权益没有得到全面体现。”曾先后到辽宁、江西做信访督导工作，又参加了有关农村土地问题调研的王国卿委员说。他建议除了在经济发达和适合现代农业发展的地区推行“确权确股不确地”的做法外，还应明确农村土地所有权、承包权、经营权、集体建设用地使用权的各项权能。
农村土地承包关系“长久不变”——
明确土地确权颁证中的土地承包期表述，解决基层干部群众对“长久不变”具体含义不清、作法各异问题
傅克诚委员说，《农村土地承包法》、《物权法》都明确了耕地的承包期为30年。从2008年开始，党中央有关文件多次提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。在土地确权登记工作中，基层干部群众对“长久不变”的具体含义不清、想法不一、作法各异。
“关于土地承包期问题出现的矛盾和冲突主要表现在三方面。”陈章良委员通过调研发现，一方面是各地对土地承包关系长久不变的理解差别很大。“地方存在以下几种理解：一是延续1998年二轮承包时的30年期限不变；一是从新证颁发年份起算30年；三是认为家庭承包关系长久不变指的是30年之后，另外一个30年，实质上就是永久不变。”
一方面是一些地方村社内部仍然施行每5年依据人口的变化进行土地调整的做法，这明显与土地承包法30年不变以及中央长久不变的精神不一致，但村社依据村民自治、村规民约似乎也有依据。
此外，一些农民土地利用方式在承包期有新的变化，介于农、林之间，承包期限应该按农耕地30年还是林地70年不确定。
为此，委员们建议加快农村集体经济组织立法和《农村土地承包法》修订工作，使承包经营权确权有坚实的法律基础。当前需要明确、统一此次土地确权颁证中的土地承包期的表述，以及长久不变的含义。