专家谈设立国安委:有利军事斗争但非全部职能
2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会公报指出将设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。
为了进一步了解中国国家安全战略决策的历史沿革，国家安全委员会成立的历史意义，本刊记者专访了中国国际战略研究基金会学术委员会主任张沱生。作为最早参与提出设立国家安全委员会的战略专家，张沱生笑言，这次国家安全委员会的成立可谓“千呼万唤始出来”。
国家人文历史(以下简称国历)：在十八届三中全会上，提出了设立国家安全委员会。请问在没有国家安全委员会的几十年里，中国的国家安全战略是如何决策的？比如，在毛泽东时代，涉及国家安全的重大决策是怎样进行决策的？
张沱生： 从总体看，中国的国家安全领导体制相对稳定、一脉相承。其基本安排是：重大外交、军事决策由中共中央政治局和中央政治局常委会负责；中央书记处负责处理中央日常工作，也包括负责处理与国家安全有关的事务；国务院、中央军委、党中央的相关领导小组、外交部、国家有关安全部门参与处理与国家安全有关的具体事务。在毛周时期，涉及国家安全的决策基本是在政治局，从基本的政治制度来说，应该是党的领导、民主集中制。比如，进行抗美援朝、中印边界反击战、中越边界反击战，都是由政治局或政治局常委会集体做出的决策。当然，在毛周和邓小平时代，作为职业革命家、长时期的党和国家领导人和威望极高的领导人，他们的个人影响及经验在安全决策中发挥了特别重大的作用。
不过，这一领导制度在不同时期的状况有所不同。两头较好，中间一度出现较大的问题，特别是在“文革”期间，集体领导曾遭受严重破坏，最高领导人高度集权，一人说了算。在此情况下，做出了一些错误的决策，并迟迟难以得到纠正。值得指出的是，有两个历史阶段的决策是很有特点的。一个阶段是当年毛泽东退居二线时，邓小平、彭真、罗瑞卿等人组成的书记处曾对决策发挥了重要的作用。当然最后决策还是由主席、政治局和政治局常委做出，但书记处的作用非常大，其成员也很有代表性。另一个阶段是80年代，胡耀邦任总书记时书记处曾处在第一线。当时纠正“文革”的错误，许多老同志恢复工作，回到政治局，但是老同志毕竟岁数大了，精力不够。这一时期书记处又一次在我们决策层面发挥过很大作用。在我的印象里，自上世纪90年代以来，重大安全决策主要是由中央政治局常委会做出的，党的最高领导人在其中发挥核心或主导作用。
国历： 为什么在毛泽东和邓小平时代，我国国家安全决策放在政治局，而不需要类似国家安全委员会这样的协调机构呢？
张沱生： 在毛、周、邓的时代，中国所面临的安全挑战较单一，远不像现在这样纷繁复杂。最先是美国的封锁包围，后是苏联霸权主义的威胁。那时，中国主要面临传统安全挑战，涉及的是领土、主权、防止外敌入侵这样一些大的问题，以及建国初期肃清国内的残余敌对势力，巩固新生政权的问题。毛、周、邓等第一、二代领导人，他们本身就是军事领导人，战争中打出来的，后来又成为政治领导人。应对传统安全面恰恰是这些老一辈革命家的长项。他们经历了长期的革命战争的大风大浪，有非常丰富的斗争经验。
了解新中国外交史的人都清楚，周恩来本人就是一部最好的协调机器。他对于党政军各个机构的人头都非常熟悉。很多人不是他的战友就是他的部下，进行沟通、协调是他的长项。另外，在“文革”前、改革前，中国基本上实行的是领导干部终身制，那时的高级领导人多数还年轻力壮，又有长期在领导职务上积累起来的革命斗争经验，这使他们面对各种安全问题时往往能得心应手。老一辈革命者的素质，以及当时干部队伍的构成，加之还有书记处这样可以起到重大协调、咨询、执行和政策建议作用的领导机构，似乎并不需要类似美国国家安全委员会这样的机制。
国历： 为什么美国在第二次世界大战结束后不久就设立了国家安全委员会？冷战期间，在处理重大安全危机时是否真的发挥了关键性的作用？
张沱生： 二战结束后，美国一跃成为唯一的霸权国家。国民生产总值一度占全部资本主义国家国民生产总值的60%，军事力量遍布全球、政治影响力空前强大，它的利益是全球性的，客观上这就需要要有一个机构来统筹协调。因此早在1947年，美国就成立了国家安全委员会。
不过，历届美国总统对这个委员会的重视程度有所不同，其发挥的作用也不尽相同。大体来讲，美国国家安全委员会的基本成员包括：总统、副总统、国务卿、财政部长、国家安全顾问，以及中央情报局局长、参谋长联席会议主席、国防部长等重要人物。国家安全顾问主持常设机构，负责组织副部级和正部级的协调。一般情况下，安全危机出现后首先先是进行副部级协调，再往上就是进行正部级协调。负责国家外交与安全事务的主要职能部门都参与其间，通过协调、讨论拿出对策方案，上报总统拍板。对于极重大紧急的安全问题、安全危机，总统将会直接主持国安会议商讨对策。当然，对于重大安全问题的决策，美国还有个国会批准的问题。
美国的国安会机制，使得总统作为最高领导人的决策作用得到了强有力的支撑。各主要职能部门长期跟踪、研究相关安全问题，但它们往往有不同的视角和不同的部门利益。国安会下设专业常设机构，既与各部门紧密联系，又与主要外交安全智库和和各方面的专家学者保持紧密联系。在平常，其常设机构可发挥重要的协调作用，提出种种政策建议；在紧急时刻，国安会则在总统直接指挥下，综合各部门的情报信息、政策建议，更好、更快地做出政策抉择。
那么为什么说现在中国也需要建立国家安全委员会呢？我认为，今天的中国已经从地区性大国走向全球性大国。中国所面临的挑战、所处的安全环境、要肩负的责任都已与毛周时期、甚至邓小平时期有了很大的不同。传统安全威胁仍然存在，中国尚未完全实现祖国统一，台湾问题还未解决，此外，新疆、西藏分裂势力仍然存在。中国还与印度存在领土争议，并与众多周边国家在东海、南海存在岛屿与海洋权益争端。中国与美日等大国之间的分歧，包括地缘政治分歧，虽然已不再表现为冷战式的敌对关系，但相互之间既合作又竞争、既借力又防范的关系，不知比当年简单的敌对关系复杂了多少倍。另一方面，冷战结束后，各种非传统安全挑战日益突显，如恐怖主义、核扩散、气候变化、环境污染、金融与能源危机、跨国犯罪、国际传统病等威胁不断上升，已使中国领导人的安全决策变得越来越纷繁复杂。再加上近年来已引起各国高度重视的包括海上通道、外空、网络在内的全球公域安全问题，以及伴随中国崛起必然带来的种种摩擦、挑战与更大的国际责任，如此复杂的安全环境已完全不是靠经验决策所能应对的更何况在新的领导制度下，中国已不可能再有毛、邓那样强势的领导人，新的中国领导人也不可能再有他们那样丰富的经历与经验。面对国际形势、安全环境及国际责任的巨大变化，为了更好地维护国家利益，我们的决策机制必须有所变化与调整，中国领导人需要建立一个有高度权威、高效率和强有力的协调咨询与执行机构，以利科学民主决策，加强集中统一领导，更好地应对各种安全威胁和军事安全危机。
国历： 90年代后期到现在，中国对外交往的深度和广度不断增加，外事问题的复杂性增强。目前，除外交部、中联部及涉外经济部门外，军队和安全部门，甚至地方政府与一些非政府组织，都加入了外交大合唱。没有协调就不能做到“劲儿往一处使”，您怎么看待这样的问题？
张沱生： 当年周总理讲“外交无小事”，外事权非常集中。那时候才有多少外事活动！外交部管国家之间的关系；中联部负责与各国共产党的交往，但与资产阶级政党则是不来往的；侨办负责华侨事务；至于对外经济合作、外贸都非常有限。改革开放后，我们的外交任务和压力就越来越重了。
在此情况下，我们的外交必须加强统筹协调。但现有的机制却不足以胜任这一任务。一个较为突出的问题是军事和外交之间如何加强协调。1964年，中国爆炸第一颗原子弹，外交和军事配合得好，发射当天中国政府就发表声明，称中国发展核武器，完全是为了保卫中国人民免受核战争的威胁，中国决不会首先使用核武器，并决心为最终全面、彻底销毁核武器而努力。2007年1月11日，中国进行反卫星试验，国际媒体吵得一塌糊涂，直到1月23日中国外交部发言人才就此说明了中国的政策与立场。2011年初，美国国防部长盖茨来华访问期间，正好赶上我歼20试飞。美国人觉得中国人有意在对美示威，搞小动作。中国一些媒体也炒作，说这就是做给你美国人看的。实际上这个试飞，中央早就批了，盖茨来华访问是后来才做出的安排。这两件事之间没有协调，造成了不必要的麻烦。类似的例子还有不少。
现在大家都在说，中国外交已经是大外交。但我们外交部长的地位却比较低，建国初期地位是很高的，这是大国外交所需要的。而我们的外交部地位却越来越低，不知是什么原因造成的。建国初期、周恩来曾任部长就不说了，外交部长陈毅是政治局委员、副总理。八、九十年代，外部部长黄华是副总理，姬鹏飞也是副总理，钱其琛也是政治局委员、副总理，但此后的部长地位明显下降，只是个中央委员。这样的地位要协调其它部门是难以做到的。中央外办按说要承担协调任务，但近年来主任也只是由国务委员兼任，权威性显然不够。此外，一段时间以来，根据需要，我们还设立了一些跨部门的协调机制，但多是临时性的，，而且层级不够高。在此情况下，在更高的层级让建立国家安全与外交综合协调机制的要求已变得越来越迫切。
国历： 您比较早提出中国要设立国家安全委员会。据说，在九十年代末您就写了相关的报告。您当时是怎样考虑的，为什么会在那时候提出这样的建议？
张沱生： 首先要说明，不是我个人而是我所在的中国国际战略研究基金会早在那时就对此开展研究，并向中央提出了建立国安会的明确建议。我当时是课题研究的参加者之一。我们逐渐有一个感觉，冷战结束后，虽然中国整体的安全形势好转，周边不再有大国的直接军事威胁，但中国面临的各种挑战却并未减少，而且在新的形势下，正朝着复杂和多样化发展。
其实，自八十年代初邓小平提出实行不结盟、不打牌的独立自主的和平外交路线后，逐渐形成了对中国非常有利的安全形势。在当时的美苏中“大三角”关系中，中国拉开了与美国的距离，与苏联的关系逐步缓和，并在1989年实现了关系正常化。当时，中国在美苏之间起到了“四两拨千斤的作用”。这是当时大家常说的一句话。如果当时冷战结束，而苏联未解体，照此方向走下去，形势对中国可能是很有利的。
但苏东巨变带来了两极格局的完结。1992年，邓小平南巡之后，提出坚持改革开放不动摇，我国的形势逐渐好转，但中美之间的摩擦却继续上升。当时，美克林顿政府大打人权牌，几度欲将给中国的最惠国待遇与所谓中国的人权问题挂钩，中美间形成了严重的政治、经济博弈。几年间，中美间先后经历了“银河号”事件(美用所谓大规模杀伤性武器扩散问题对中国打压)和美提升对台关系，邀请李登辉访美等事件，后者在1996年演化成新的台海危机。当时我们在台海进行导弹试射和大规模联合军演，美国则向台海派来两艘航母。接着美日又制订了军事同盟的新指针，把台湾置于同盟覆盖的范围之内。值得指出的是，当时苏联的崩溃还对我国内的民族分裂势力起到了一定的刺激作用，疆藏的分裂破坏活动明显抬头。1992年我们基金会曾用近一年时间作了“新疆、西藏问题与国家安全”的专题研究，并给中央写了报告。当时邓小平还在，在一定程度上仍然起着把舵的作用，新的中央领导集体一一化解了这些危机。
1997年邓小平的去世，标志着经历过革命战争风雨的老一代人领袖人物已经走进了历史。而九十年代后期，中国面临的安全挑战也越来越复杂，此时国际上的“中国崩溃论”已开始转变为“中国威胁论”。当时，我们基金会一些长期进行国际战略研究和美国研究的同事们就萌生了一个想法，认为应该借鉴美国国家安全委员会的做法，在最高领导层之下建立一个高度权威的、专业性的综合安全协调机制，为我们新的领导集体出谋划策。大概是在1998年，基金会成立了一个课题组，同时邀请会外一些知名专家学者参加，开始进行这一研究，最后在1999年形成了一个政策建议报告及其附件。报告由我会高级顾问汪道涵转交中央领导同志。这一报告是在“炸馆事件”后形成的，新的危机事件更加深了我们对建立这一机构的必要性的认识。当时报告建议“一个机构两块牌子”，对内是中央安全领导小组，对外是国家安全委员会——其有关职能要在国家安全法中明确作出规定。这应是为最高领导层服务的一个最高协调、咨询和执行机构，下面要有常设机构，除发挥协调作用外，还要负责起草制订、各种安全战略，并对进行危机管理发挥重要的作用。记得当时我们的报告中有一句话，大国之间的竞争，不仅是综合国力的竞争还是决策机制的竞争。
国历： 这次国家安全委员会要成立，一些人认为中国此时设立国家安全委员会就是中央准备带领中国强势崛起的战略部署。您怎么看待这种看法？
张沱生： 现在，对国家安全委员会的解读有很多，我认为其中至少有两种不准确的观点。一是认为国家安全委员会将是国家最高决策机构。这恐怕是不准确的。在中国，最高决策机构只能是是中央政治局和中央政治局常委会，国家安全委员会只能是一个最高协调、咨询和执行机构，虽然也有主要领导人参加。
第二种不准确的观点是，建立国家安全委员会好像就是要加强对外军事对抗的准备。我的理解是，建立国家安全委员会的根本目的是加强协调，保证科学决策，并更好地应对危机事件。建立国家安全委员会，当然也有利于我们对外进行必要的军事斗争，但这并非其全部或主要工作，提出战略报告，协调外交安全政策，推进安全合作，加强危机管控，才是其主要职责。总之，建立国家安全委员会有利于维护中国的国家利益，有利于我们实现和平崛起的目标。
有人讲，我们现在不能总讲韬光养晦，要讲有所作为。中国强大了，自然要有所作为，但这个有所作为不意味着就是要搞对抗，而是要承担更多的国际责任，更好地维护世界和平、制止战争。现在有些人认为中国强大了，动不动就主张要使用武力解决问题。这是错误的，这不是党和国家的政策。
对于国家安全委员会的成立应将有利于危机管控的问题，我想再多讲几句，这既是我的理解，也是我的期望。冷战结束后，到目前为止，中国未再与他国发生过军事冲突，但却经历了非常多的危机事件，这些危机事件都对我们的国家利益带来了较大的损害。有了国家安全委员会，加强了统一协调，加强了集中统一指导，我们定能更好的进行危机管理，包括进行危机防范与危机管控。近来，中央领导同志十分强调要加强对分歧和危机的管控。这值得我们认真思考。我认为，分歧一旦激化就演变为危机，而危机如果失控则将走向军事冲突与战争。因此，如果我们要争取最大限度地维护国家利益，而同时又要避免冲突与战争，就必须加强危机管理。现在不少人对危机管理有误解，认为总强调这一点似乎有点软弱。他们不了解，危机管控实际上是一个既博弈又合作的过程，在此过程中，危机双方都会尽最大努力维护自身的国家利益，同时又开展必要的合作，以避免危机升级失控走向战争。
据我了解，美国很欢迎我们设立国家安全委员会的决定。过去美国官员与专家常常抱怨中国的决策过程不透明，容易发生误判，并且贻误应对危机的处理。有美国专家对我说，现在中国终于有了一个可以直接对口的国安会，双方的国安会应尽快建立起对话机制。这与我的想法完全一致。将来中美两国的国家安全委员会之间，不仅应建立对话机制，而且应建立热线，并且应特别加强在危机管理的问题上合作。这对于中美构建新型大国关系，中国承担更大的国际责任都具有积极作用。
顺便提一下，美国的国安全会主要是对外而非对内的，我想中国的也应如此。但在新的形势下，由于内外安全往往已经联在了一起，因而在加强协调时，毫无疑问，内部安全也是需要认真考虑的问题。
(摘自《国家人文历史》2013年12月下)