增强四川省粮食安全综合保障能力的政策建议

【专报要点】粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础。本期《专报》提出，四川省已呈现由粮食主产区向平衡区转变的迹象和趋势，必须进一步强化粮食安全责任，加快培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系，加大现代生产要素投入力度，强化农业科技支撑，建立健全省内粮食生产和利益补偿体系。

四川大学王国敏教授主持的国家社科基金重点项目《加强农业基础地位与确保国家粮食安全战略研究》中提出以下观点：
一、四川省粮食安全面临的主要问题
四川省是全国13个粮食主产省之一，也是西部地区唯一主产区，对国家粮食安全做出了重要贡献。然而，随着工业化、城镇化的推进，受人口、耕地、水资源、气候、能源、粮价等国内外多种因素影响，粮食需求刚性增加、资源约束日益凸显、结构性矛盾更加突出、粮食生产比较效益低下，粮食安全面临严峻挑战。
（一）四川省总体上呈现由粮食主产区向平衡区转变的迹象和趋势。2012年，从总量看，四川省粮食总产量位列全国第五，但占据全国的份额已由1997年的7.00%下降至5.62%，贡献率持续下降。从人均占有量看，四川省人均粮食占有量为410公斤，不仅低于主产区人均566公斤的水平，甚至低于全国人均435公斤的水平。从增长速度看，四川省粮食总产量仅比上年增长0.7%，大大低于全国3.2%的增长率。
（二）粮食综合生产能力偏弱，耕地数量及粮食播种面积难以为继，农田水利基础设施薄弱，后备资源匮乏。从耕地资源看，四川省人均耕地仅为1.13亩，低于全国平均水平。同时，耕地质量总体偏低，中低产田土约占68%。2012年，四川省粮食作物播种面积比上年增长0.4%，低于全国0.6%的增长水平。从水资源看，四川省农田基础设施骨干工程少、排灌条件差，现有的农田水利工程大多老化失修，农业生产常年缺水高达20亿立方米。
（三）科技创新、推广与应用能力不强，农业科技贡献率依然偏低。目前，四川省科技进步对粮食生产的贡献率仅为52%，与东部(58.3%)、东北(59.3%)等地区相比存在一定差距，也低于全国53.5%的水平。从农机化水平看，全省农业机械总动力3694万千瓦，主要农作物耕种收综合机械化水平仅为41%，比全国平均水平低16个百分点。
（四）种粮比较效益偏低，农民扩大种植的意愿下降，调动农民种粮积极性难度增大。我国农业生产已进入高成本、高价格阶段，生产资料价格和劳动力价格涨幅较大，农民种粮成本大幅上升，农业比较利益持续低走，农村“空心化”、农业“兼业化”和农民“老龄化”现象十分严重。调研发现，只有12%的农户愿意扩大种植；24%的农户表示维持现状；18%的农户失去信心，觉得种粮不划算；32%的农户表示要减少粮食种植，扩大其它经营。
（五）国家支农惠农政策在执行中存在漏洞。国家现行的“四项直补”在实际操作过程中往往忽略了农户是否真正务农种粮，也未与粮食实际产量挂钩，是一种普惠政策，在事实上成了收入补贴，未能有效发挥其促进粮食增产的效应。调研中还发现，部分地区土地无法有效流转，无田可种与撂荒并存，资源闲置与浪费已成为保障粮食安全的隐患。就地方政府而言，重农抓粮的机会成本不断增加，其主动性和积极性难以持续。
二、增强四川省粮食安全综合保障能力的政策建议
（一）遏制城市空间的盲目过度扩张，规范并加速农地流转。一是缩小政府征地的范围，严格控制非农建设占用耕地的数量。二是坚持依法自愿有偿有序的原则，促进农村土地承包经营权流转。三是探索建立农村居民自愿退地的补偿制度，对“空壳村”进行改造复垦。
（二）加快培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系。积极推动农地适度规模经营，建议分别在成都平原区、盆地丘陵区、盆周山地区、川西南山地区和川西北高山高原区等不同自然区域建立现代农业发展综合配套改革试验区，引导和培育一批种粮大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型生产经营主体，奠定粮食长期均衡增长的微观经济主体基础。
（三）进一步加强农田水利设施和高标准农田建设。一是充分发挥公共财政在水利建设方面的主导作用，贯彻落实国家“从土地出让总收益提取10%用于农田水利建设”的要求。二是把农田水利建设与新农村建设、高标准农田建设、土地综合整治等重点工程结合起来，根据区域自然条件和耕地利用方向，优先安排粮食主产县和基本农田多且集中的坝区，进一步完善灌区沟渠管网体系建设和田间工程配套。三是取消或降低高标准农田建设的地方配套，减轻粮食产区地方财政负担；提高中央财政支持力度，提高建设标准，保证工程质量。
（四）强化粮食安全的科技支撑，巩固和提高粮食综合生产能力。一是加强本地适应性良种的研发；二是强化现代粮食种植方法推广与应用；三是完善基层农技推广体系。
（五）建立健全省内粮食生产和利益补偿体系。一是健全财政支农资金稳定增长机制，调整支农支出结构。健全粮食价格保护政策和收储制度，保障粮食生产者收益，提高农民种粮的积极性。二是逐级落实粮食安全负责制，将增产计划分解到县。加大信贷、融资、投资、土地利用等政策向粮食主产县的倾斜力度，优先下达粮食主产县的各项补助资金，优先安排主产县实施农田水利、中低产田改造、良种工程、土地平整、科技服务体系建设等项目。三是健全省内粮食主产县利益补偿机制，对粮食增产部分给予一定奖励，并设立省内主销区用粮补偿基金，按比例分配给粮食主产县。