四川市场整治的逻辑和实践

22.01.2016  16:16

  受访者:四川省旅游局局长郝康理

  访谈人:孙小荣

  2015年,诸多因素叠加,顺天时、承地利、聚人和,共同作用产生的“515战略”顺应中国旅游业发展需要,符合中国旅游业发展的阶段性特征,解决了一些长期存在的观点分歧,达成更多的发展共识,既全面布局,又突出主要矛盾、阶段重点。

  旅游市场秩序的整治,是“515战略”十大行动中的重要一项。关于四川旅游市场的整治,我们分析认为,“症结”在于没有认清旅游产业的特殊性。在缺乏对旅游产业理论架构体系的科学研究情况下,容易简单地将制造业的产业链理论套用到旅游业上。我们认为旅游业是由各要素产业链复合而成的“旅游产业格阵”,四川旅游业正在构建与之相适应的管理体系。只有解决旅游业不是产业链的认识问题,才能避免各部门之间相互推诿管理责任归属问题。

  制造业环环相扣,形成上、中、下游的产业链条,政府管理部门也是对应制造业产业链各环节来进行设置和管理。对于旅游,从“吃、住、行、游、购、娱”传统六要素来看,除去“购”要素,其他五个要素分别属于餐饮业、住宿业、交通运输业、观光游览业、娱乐业,这些产业链各自对应相关管理部门。旅游运行的过程仅仅是通过旅行社、在线企业、要素企业打包销售后,进入消费环节。消费环节除了旅游商品,即“购”产业环节是有售后服务,其他五个要素都没有售后服务,属于即时现场服务类消费。旅游过程中的现实服务仅仅是原来要素产业链的延伸。

  再回到旅游,既然服务内容、服务主体不变,只是游客成为被服务对象,那么相关部门对旅游行业的监管就不应该缺失。旅行社、导游只是延伸原有要素产业链服务而已,从某种意义上讲旅行社和导游是提供特殊的“信息”服务。每一个要素都是独立的产品形态,有自己的产业链、自己的监管部门,各要素行业管理仍然由所属的监管部门负责。比如,餐饮还应由卫生、工商部门监管,交通运输还应由交通运输管理部门监管,娱乐还应由文化、工商部门监管,游览观光和购物也是应根据产品特性归相关部门管。

  旅游商品市场监管应由制造业商品销售市场管理职能部门去管理。也就是说,旅游商品才是支撑“旅游产业链”理论的唯一要素。但是,制造业商品销售管理和服务业的服务管理,是两种截然不同的模式和体系,服务业国际通用的管理模式是定标评星。既然旅游商品属于制造业,那就必须遵循制造业的管理模式。

  传统的旅游购物点管理是星级评定,类似星级酒店、A级景区评定工作。问题是,星级购物场所就能保证商品质量、没有假货吗?用服务业管理模式去管理购物业,是对旅游商品业的误读。所以,现在的问题不是监管不监管,而是要纠正监管错位的问题。

  首先,要综合监管,依法治理。旅游业管理要求超越各种隶属关系,从管理本部门的企业转向协调管理各要素行业,变直接管理为间接管理,由管理微观经济活动转向管理宏观经济运行。因此,旅游行业的管理必须由单一的管理方式,逐渐向复合式的管理方式转变。比如,依法治旅不仅仅依据旅游法,更应依据各涉旅法律、法规和条例,推动各执法主体部门共同发挥作用。否则其他部门只是观望,没有切实履职尽责。旅游管理部门要更多地发挥协调作用,牵头反映问题,哪个部门的监管领域出现问题,就由哪个部门去负责。不能像现在有些地方,旅游管理部门什么都管,到最后出了问题,所有的责任都是由旅游部门承担。

  其次,釜底抽薪,斩断利益链。“黑社”“黑导”固然可恶可恨,实际上只是帮凶,元凶是购物环节,即“黑店”。只有彻底打掉“黑店”,才能从根源上斩断“黑社”“黑导”的利益源头,全面规范市场。从管理的角度,治理一个“黑店”,和治理100个“黑社”、1000个“黑导”,哪个治理成本低?所以,这几年来,四川坚决取缔有欺诈行为、非法盈利的“黑店”和购物场所。

  “黑店”和购物场所,如果输送非法利益给“黑社”“黑导”,就一定存在偷税漏税。四川正计划推行旅游购物环节的电子纳税和电子发票体系,从旅游商品的定价销售、店铺的纳税层面实现统一监管,充分保障消费者利益。如果旅游管理部门不能独立解决这些问题,就要向地方政府汇报,由政府统筹协调各有关部门解决。

  这就是四川治理“零负团费”现象的逻辑和实践。