韩志峰：推动中国式PPP发展的十大重点问题
作者：韩志峰，国家发展改革委投资司副司长
中国革命成功的一个很重要的原因，就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国的PPP活动要想取得成功，也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念，与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。这次论坛叫“中国式PPP高峰论坛”，我认为这个题目非常好。借这个机会跟大家分享一下，我国PPP发展当中的十大重点问题，谈一点个人体会和感受。
第一，推行中国式PPP，要准确把握PPP模式的核心要义
一是平等协商。PPP的原意，是公私合作伙伴关系，也就是说政府方和社会资本方应该是平等的关系。传统的管理体制下，政府高高在上以“管”为主，PPP模式当中你要和社会资本方平起平坐，大家共同协商。
二是长期合作。大家经常说PPP是一次婚姻，而不是一场婚礼。婚礼热热闹闹但时间很短，而婚姻则要过上几十年，这么长的时间中磕磕绊绊很难免。因此，从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。
三是利益共享。政府代表社会公众，主要追求社会公共利益，包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲，他们不是慈善家，首先要赚钱，因此要保证社会资本方合理的投资回报。
四是风险分担。大家既然是利益共享，按照责权利相对等的要求，就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样，政策和法律风险更多的由政府方来承担，商业运营风险更主要的由社会资本方承担，不可抗力的风险由双方共同承担。
第二，推进中国式PPP，要注重选好适合PPP模式的项目
去年5月份国家发展改革委建立了自己的PPP项目库，根据我们对项目库当中已经落地项目的分析，更适合推进PPP模式的项目大概有三个特征。
第一，规模要适度。从我委推介的PPP项目签约情况看，总投资在10亿元以下的项目占73.5%，也就是说，投资规模不是很大的项目更适合做PPP。经济相对不是很发达的地区做PPP，不要贪大求洋，可以先从规模相对较小的项目做起，积累经验后再逐步推广。
第二，收益稳定。根据我们PPP项目库的签约情况，污水垃圾处理项目占比是31.6%，供水供热燃气项目18.5%，铁路公路港口项目占比11.6%，这些领域的项目都具有比较稳定的投资回报机制，项目本身能够产生现金流。
第三，条件成熟。推行PPP模式，应该选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，才能保证项目的顺利推进，否则欲速则不达。如果前期只求快，项目本身不成熟，在今后的实施当中就会出现各种各样的问题和纠纷。
第三，建立合理投资回报机制
这一点是非常关键的，相关内容以前我在不同的场合讲过，今天借这个机会还想重复一下。PPP项目的投资回报过低，社会资本和金融机构都不会参与；投资回报过高，则会加重政府和公众的负担。因此，合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。
1、合理确定价格和收费标准，适当延长运营年限。对于使用者付费的项目，价格和收费标准的小幅调整，就可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大的影响，因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。此外，交通、能源等重大基础设施项目的前期投资非常大，进入正常运营阶段之后，运营成本是很低的，你让社会资本方经营20年还是30年，对它的投资收益影响很大。现在很多交通项目仅靠项目本身的现金流难以完全覆盖投入，需要政府补贴，如果能适当延长运营年限，则可以提高投资收益，减少政府补贴。
2、积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目，由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司，政府的股权可以少分红、不分红，以此来保证社会资本的收益。根据有关专业机构统计，2014年到今年的9月份，各地已经公示中标候选人的有1020个项目，已经成立项目公司的有355个，355个项目当中，政府采用股权投资方式参与的项目262个，占比是74%。说明这一方式在现实当中普遍采用。大家也知道，英国推行PPP模式比较成熟，但也有一个发展阶段，从PFI演变到PF2，很大的变化之一就是PF2阶段更强调政府的股权投入，以此来降低社会资本的压力、提高它的收益。
3、通过适当的资源配置，如提供土地、完善配套基础设施等，提高PPP项目回报水平。
4、充分挖掘PPP项目本身的商业价值，这一方面现在重视的还很不够。例如，北京的工体和鸟巢都是大型体育场馆，工体周边的商业设施非常发达，就是私营企业与工体签订承包合同，二次开发后转租给餐饮娱乐企业。但是反观鸟巢，规模很大，名气很大，可利用的空间非常多，但是到了晚上冷冷清清，没有把这个项目本身的商业价值充分挖掘出来。从另外一个角度，鸟巢在北京处于很好的地理位置，这么宝贵的土地资源，没有得到充分的利用。
5、鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本。我们为什么推行PPP，很重要的内容之一，就是通过引进私人资本，利用他们的专业管理水平、灵活的管理机制，降低项目本身的运营和投资成本。这样的话政府才能少掏钱，私营企业也能多赚钱。现在PPP项目当中有一个倾向，越来越多的财务投资者或者单纯的施工企业来做社会资本方，如果你只有施工能力、只有财务投资能力，不考虑项目本身的运营，项目建成之后怎么办？能不能通过专业化的管理来降低成本、提高效率？对这一问题要高度重视。
6、正确选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。
7、通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时，适当安排政府财政补贴，推动项目实施。
从实践看，好的PPP项目可以借助丰富的投资回报渠道，让政府少掏钱、不掏钱。要找市长，更要找市场，向市场要回报。
第四，精心确定项目的融资方案
现在有一个词叫“资产荒”，也就是说，好的项目越来越少，这也是为什么很多金融机构愿意参与PPP项目的一个重要原因。现在金融市场上资金供应量比较充分、资金的成本在下降，另外，各种金融工具、金融产品很多，融资方式也日益多样化。除了银行贷款，还有信托资金、各种投资基金、保险资金，以及企业债、公司债、中票等。各类资金的偏好不同，成本也不一样。对PPP项目来讲，一个很重要的特点就是收益不会太高，但是收益稳定、风险小。这样的话，我们在各种繁多的金融产品当中，怎么样做一个合理的组合，既适合PPP项目本身的特点、又能够降低项目的融资成本，就非常重要。这就要充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用，请他们帮助设计项目的融资方案。现在也有一种情况应当重视，PPP项目当中出现了一种恶性低价竞争趋势，比如说有一个水环境治理项目，有的社会资本方报的投资回报率只有2.5%，连融资成本都覆盖不了，怎么保证项目的正常运行？不是说回报率越低越好，要当心后面的“陷阱”。精心确定项目融资方案，选择合理融资方式，是保障PPP项目非常关键的内容之一。
第五，签订规范的合同文本
PPP项目参与主体较多，项目运行时间较长，涉及因素复杂，各方的权责利关系，最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷，解决问题最重要的保障就是合同，因此合同规定的越细越好，尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中，并做出明确规定。否则的话前期工作太快，合同定的过于简单，会为今后的运营埋下隐患。一个好的PPP项目合同应该解决三个方面的问题：一是互信问题，包括政府和社会资本方双方建立互信；二是保障各方的权益，例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款；三是明确出现分歧时候争议解决的方式，保障项目顺利运行。
第六，建立多元化的退出机制
PPP项目运营时间很长，至少十年以上，将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。这么长的一个过程中，很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不会调整，很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要想办法提高PPP项目的资产流动性。如果PPP项目资产流动性比较低，它对资本的吸引力也就比较弱。要提高社会资本的参与，就要尽可能提高PPP项目的流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合，依托产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道，这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。
第七，重视鼓励和引导民间投资参与PPP项目
2010年国务院发布了民间投资36条，此后民间投资一直保持较快增长，占固定资产投资的比重稳步上升。今年开始民间投资增速大幅下降，原因是多方面的，除了宏观经济环境因素外，民间投资在进入基础设施领域时仍存在各种制约和障碍，特别是社会上普遍认为民营企业参与PPP很困难。但是经过分析调研，实际情况与我们的想象或者社会上的一般印象有一定出入。据有关研究机构统计，截至9月24日，共有1020个PPP项目公示中标候选人，投资总额1.73万亿元，其中民营企业牵头中标或者单独中标的项目561个、占55%，其余为国企，共459个、占45%。规模比较大的PPP项目中国企占主要地位，规模比较小的项目中民企占的比例更高。民营企业PPP项目数量比较多，投资规模相对比较小。
今年夏天的时候，全国工商联评比了2015年度民营企业500强，同时发布了民营企业500强参与PPP项目建设的有关情况。2015年和2014年相比，民营企业500强参与PPP项目的数量从2014年的58个增加到2015年的98个，没有意愿参与PPP项目的企业数量从242个下降到99个，说明现在很多大的民营企业对PPP也是非常感兴趣。这是民营企业参与PPP项目基本情况。为更好地鼓励民营企业参与PPP，可以从以下几个方面入手。
1、构建亲清新型政商关系。这是鼓励民营企业参与PPP项目的基础，做好工作的基本。
2、树立平等合作和一视同仁的观念。政府和社会资本方合作的时候，尤其和民间资本合作的时候，一定要放下身段平起平坐。我们经常讲要转变观念，我觉得首先要转变“官”念。
3、要尽可能采取公开招标的方式，为民营企业参与PPP招标提供方便之门。合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，保证一视同仁、公平竞争。
4、充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。国有企业长期从事基础设施的投资建设，经验比较丰富，技术水平比较高，企业规模比较大，融资能力比较强，金融机构也更愿意提供融资支持。外商投资企业管理经验和技术水平可能会更高，可以把国外最先进的管理经验和技术引到国内。民营企业的机制更灵活，效率更高，创新能力更强，更有活力。建立合理投资回报机制当中很重要的一点，就是要提高管理效率，通过创新降低运营成本，我觉得可能民营企业这方面能力更强。在推进PPP的时候，要根据不同行业不同类型项目的特点，吸引不同的社会资本参与。
5、采取多种方式鼓励民间投资。现在一说鼓励民间投资参与PPP项目，好像就是把某一个项目交给独立的民营企业投资运营，这是PPP项目吸引民间投资一个很重要的方式，但绝不是唯一的方式，至少还有其他三种方式可以考虑。
一是在PPP项目当中推动混合所有制。组建国企、民企、外企共同参与的项目公司，发挥不同企业的比较优势，共同推动项目顺利建设、运营。
二是可以把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来，以股权投资等方式投入到PPP项目，也是一种很重要的民间资本参与PPP的方式。
三是鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目。单独的某一个民营企业在专业水平上可能有缺陷，投资建设PPP项目竞争力不够强，如果具有不同优势的两个或者几个民营企业联合起来，组建联合体，优势互补，投资PPP项目成功的概率就会大很多。
第八，建立联审机制，发挥部门合力
对PPP项目的管理往往涉及多个部门，包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求，尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制，充分发挥部门合力，共同推进PPP项目顺利实施。
第九，大胆创新，灵活运用各类模式
去年8月底9月初，我们曾去英国和法国考察学习PPP的有关情况。在英国基础设施管理局，给我们介绍时有一句话我印象很深刻，他们说：从最广泛的意义上来说，PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作，包括协同工作、共担风险来提供基础设施和公共服务。
另外，还有一句话也很重要：PPP模式并不是全球标准化的，每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计，用以补充其他公共采购和公共服务交付方法，根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。
我们推行中国式PPP，关键是要掌握PPP的精髓和要义，在这个基础上，要根据不同行业不同地区不同项目的特点，因地制宜、因事制宜，充分发挥我们的主观能动性，设计出最具针对性的PPP模式，这样的话才能更好的达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质我们不能违背，基本要义要遵守，但具体模式可以灵活多样。
PPP是什么？是个理念，在符合基本要义前提下，可以发展创新多种模式。实际上，PPP的一些具体模式，包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在实践中不断发展出来的。我相信，在我们国家的PPP发展过程中，一定会产生具有中国特色的PPP模式。所以，要与时俱进，大胆创新，要走前人没走过的路，不要过多拘泥于某一种固定模式。
第十，推行中国式PPP要脚踏实地，行稳致远
现在社会各个方面对PPP的热情很高，各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得，越是这个时候，头脑越要冷静。推进PPP的心要热，要积极、要开创，但是脑要冷，头脑要冷静，不能急于求成，一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达，PPP推进过快，泥沙俱下，各种问题和隐患就会越多，长期健康发展就越会受到影响。
从微观上来讲，要认真负责地把每一个项目搞好。从宏观上来讲，要循序渐进，稳扎稳打，及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以，我们要不忘初心，砥砺前行，脚踏实地，行稳致远，只有这样才能使中国式PPP走的更好，走的更远。
来源：大岳咨询
责任编辑：周夏莹