众所周知，2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专章对规范性文件备案审查作了明确规范。2014年10月23日，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中更是明确提出“要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销违宪的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。由此可见，地方人大常委会对规范性文件开展备案审查工作，是一项法定监督职权，是维护法制统一的重要环节，也是预防规范性文件扰民，实现良规善治的重要措施。
近年来，阆中市人大常委会按照相关法律法规要求和上级人大指导意见，完善规范性文件备案审查机制，取得了一定成绩，但也面临不少问题，离“有件必备，有备必审，有错必纠”的目标存在不少差距，该项工作仍在摸索中前行。
一、备案审查工作现状
备案审查工作有据可依。没有规矩，不成方圆。2008年12月30日，阆中市第十届人大常委会第十五次会议通过了《阆中市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，并组织实施。6年来，我市人大规范性文件备案审查工作从零起步，依法实施，逐步推进。截至2015年8月底，共收到规范性文件17件（其中市人民政府11件、市人民法院2件、乡镇4件）。
审查工作机构基本健全。2012年，设立规范性文件备案审查股，由办公室分管，备案审查日常工作由其归口受理、分类登记、存档备查，对报送的规范性文件，分送相关工作委室进行审查，必要时组织开展联合审查。组织领导上：具体由常委会一名副主任分管，办公室分管文秘工作的副主任负责，一名科员具体经办，常委会其他委室根据职责进行协调审查。
审查工作流程初步形成。建立了“委室初审、集体合议、主任会议审定”的规范性文件备案审查制度。市人大办公室、法工委对规范性文件进行初审，分送相关委室根据联系单位及分工，对报送规范性文件的合法性集体再审，对超越法定权限、限制或增加公民、法人权利义务情形，与上位法相抵触、违反法律程序等情形提出意见，办公室收集整理意见后提请主任会议研究确定，由主任会议提出备案审查意见后送文件制发单位。
二、对现行问题的思考
从我市备案审查工作总体情况来看，与听取审议“一府两院”工作报告、执法检查等监督形式相比，对规范性文件备案审查这种监督形式的运用，因为多种原因，实际效果不好，存在“有件不备、审而不专、错而难究”的情况。
首先，“有件不备”——主动监督缺乏明确的制度要求。将规范性文件报送人大常委会备案，是开展审查工作的前提，是文件制发主体的法定义务，也是规范性文件发布后必经的法定程序。但现实情况是：我市“一府两院”、乡镇人大每年均有一定数量的规范性文件，但实际报送人大备案的年均不超过2件，有的年份1件也没有。如此来看，不排除文件制发机关有迟报、漏报的情况。这主要是因为，现行制度既没有规定应报送备案主体不履行报送义务后应承担的责任，也没有规定明确作为监督主体的人大常委会，对未报送规范性文件主体有实施监督的职权。因此，即使出现报送主体不依法报送规范性文件的情况，人大常委会也无法采取相应措施纠正应报送主体的不作为。
其次，“审而不专”——审查力量缺乏致使力不从心。其实，在认识上，我们都知道审查工作是整个备案审查制度的重心所在，但就是这个重心抓得不好。我市人大虽设立了规范性文件备案审查专门机构，落实了工作人员，但由办公室文秘人员兼任，其日常工作繁琐，备案审查这个主业日益“荒废”，与各委室配合协同审查更是做得不到位，同时参与备案审查人员中有法律专业或法律工作背景的人非常缺乏，审查力量十分薄弱，往往是备而不审、审而不专，在审查方面未能做到“抓准问题、理清脉络、站住观点、建议可行”。这也直接导致人大通过备案审查抓监督工作大打折扣。诸如此类，都与当前依法治国大背景下加强备案审查工作的要求不相适应。
再者，“错而难究”——审查制度缺乏刚性约束手段。纠错作为规范性文件备案审查工作的核心内容，对“红头文件”不合法造成的不良后果能起到一定救济作用。但备案审查毕竟是事后监督，“红头文件”已经印发，所涉工作已经铺展开来，即便人大审查发现明显违宪、违法等错误，要求其自行纠正，或者予以撤销，但如果文件制发主体拒不执行，因我们缺乏刚性的监督制约手段，便似“黔驴技穷”，做的再多也会无功而返。如：2013年，我市人大在审查《阆中市城市规划区内征地补偿安置实施办法》时，针对发现的三个方面问题：一是补偿模式一刀切；二是补偿标准不统一；三是年龄界定不准确。我们提出了具体审查意见，但并未引起高度重视，也没能及时予以纠正。
三、推进工作几点建议
（一）转变思想，切实重视备案审查工作
从监督法第五章规定不难看出，地方人大常委会备案审查工作对预防乱发行政规范性文件和纠正违法行政规范性文件具有重要法治意义。因此，不管是人大常委会还是规范性文件制发主体都应转换思想，提高认识，切实重视备案审查工作。
第一，创新备案审查方式。作为备案审查监督主体，人大首先就要转变思想，主动探索。不能始终认为，政府不报，我们就不审。要把主动审查与被动审查结合起来，这应是人大常委会的主要审查方式。在备案审查工作中，一方面要加大主动审查的力度，按照围绕中心、服务大局、增强实效的要求，重点做好涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注事项，以及涉及公民、法人、其他组织权利和义务，涉及行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费方面的规范性文件的备案审查，应广开思路、创新性地采取网络了解、印发函件、电话询问、上门沟通等方式，每隔一个季度搜集制发主体已制发或将要制发的规范性文件，积极主动地开展备案审查工作。另一方面，把人民群众监督与人大法律监督结合起来。可探索在人大网站公布报备文件公开征集公众意见，对于公民和社会组织提出的关于规范性文件相关内容的建议，要认真研究，及时给予答复，对合理建议要采纳进审查建议中。
第二，调动相关方积极性。积极向规范性文件制发主体传递这样一种认识，人大开展备案审查，不是来找茬，是将监督寓于支持之中，不仅能够及时预防或纠正规范性文件违法现象，有助于制发主体严格践行依法行政、依法司法、依法用权的理念，而且通过备案审查监督，事实上提升了规范性文件的合法性和权威性。如果，我们能够让制发主体认识到这一点，应该能调动其自愿接受人大审查监督的积极性。
（二）完善制度，切实解决有件不备问题
有必要对人大出台的关于备案审查的规定、办法、规则等文件进行补充和完善，进一步科学界定哪些文件属于必须报送人大常委会的规范性文件，增加有件不备的责任追究程序，设置接受备案主体启动主动搜集应备案规范性文件的程序、审查纠错程序以及公民参与备案审查监督程序。同时，明确和落实报送主体向人大常委会报送规范性文件的法定义务。
（三）多方咨询，努力提高备案审查能力
备案审查工作繁琐、专业性强、监督刚性大，从业人员需要专业的法律素养和一究到底的敬业精神，鉴于目前基层人大机构设置和人员编制受限的实际情况，建议在整合常委会机关人力资源、进一步发挥常委会工作机构专业审查能力和综合协调能力基础上，借助“外脑”加强备案审查培训指导、理论研究等，进一步提高备案审查能力水平。主要是利用区域内律师事务所从业人员、商界管理人员、政界离退休知名人士、本土文化学者等资源，构建备案审查工作专家资讯库。这将有利于依据备案审查规范性文件内容，合理确定审查团队，并且优质、高效、专业地完成备案审查工作。
（四）积极探索，提升备案审查工作实效
要形成规范性文件备案审查的长效机制，可在每年初举办一期从事该项工作人员的联合培训班，切实提高制文单位、审查单位的法制意识和从业人员的工作水平；每年底对有关制文单位进行一次督查，查漏补缺，督促制文单位形成规范性文件报备的长效机制。此外，对于制发主体印发的文件明显违法或者有错的，人大依法作出备案审查意见后，制发主体拒不执行，并不予以纠正的，人大可再次提出纠正监督建议，若继续不作为，人大可探索启动询问、质询等监督方式，持续跟踪问效，直到制发主体纠正为止。
