“协同作战”应对突发事件

　　 作者：华东政法大学政治学与公共管理学院副教授　汪伟全

　　区域之间的应急联动,应在人员队伍、物资、资金、技术、信息等方面实现优化组合与有效配置。

　　天津港“8.12”爆炸事故已发生数日,尽管救援救治工作尚在进行中,但至少有一点是可以明确的,即在迈向现代化之际,我们已不可避免地进入了风险社会,当前中国正处于突发公共事件的高发时期。而当公共安全事件发生时,理论和实践均表明,区域协同应急联动已显得十分重要。

　　当前,区域联动协同能力与应急管理现实需要差距较大,表现在这些方面:缺乏有效的风险管理和危机预警机制,专业预警机构欠缺、信息系统不完备、社会参与程度低以及国际合作不足；综合危机信息管理平台的缺失。在危机应对过程中的信息沟通是单向的,政府主导信息发布,而其他危机管理主体只是被动的信息受众；跨组织协同管理能力较弱,政府组织间无法实现“无缝隙”合作。

　　上述问题的存在,既与应急管理的“条块分割”体制有关,也和危机信息交流渠道的不畅通、突发公共事件的特殊属性等相联系。提高区域应急联动的协同能力是维护公共安全、社会和谐和公共利益的必由之路。关于区域应急联动的制度设计,可以探索全新的实践方式,比如对地方政府之间的互助互济行为实行记分制,建立跨地区应急响应和联动的激励机制。在遵循创新、效率和稳定原则的条件下,协同能力的提升亟须进行如下的制度创新:

　　首先是要素整合。实现人员队伍、物资、资金、技术、信息等优化组合与有效配置,这是协同能力提升的物质保障。整合包含“重构”和“统一”两层含义,即所谓整合就是一连串的互动式活动,是对事务的结构进行重构并形成新的一体化过程。具体而言,在区域应急联动过程中,资源和要素整合就是通过综合、联系、沟通、交叉、渗透和关联等方式,为实现危机应对目标而把不同要素、部分结合为一个统一、协调的有机整体,进而提高整个区域应急系统的一体化程度。

　　那么,如何实现要素整合呢?这可以从政府辖区内的要素整合和辖区内部与外部环境之间的要素整合这两个层面着手。辖区内部的要素整合包括很多层面,如研发、采购、分配、评估、服务等各业务系统之间的衔接和配合,以及人员、装备、设施等要素之间的科学配置；辖区内部与外部环境之间的要素整合,则是要把原有的组织文化、行为习惯打破,建立起一种跨辖区政府的资源有效配置的运行模式。

　　其次是组织柔性运作。包括区域应急平台的科学设置、风险预警与监测、应急保障等功能拓展,这是提升协同能力的结构与功能保障。在整合和利用现有条件的基础上,采用现代信息等先进技术,建立集通信、指挥和调度于一体、高度智能化的区域应急指挥系统,对各类突发事件作出快速响应。在成员政府的授权下,调度相关资源直接处置紧急事件；在紧急条件时,还有越级指挥权、联合行动权和临时指定管辖权。

　　为了提供有效的应急保障与服务,亟须在区域应急联动体系的功能上予以完善。在功能作用上,本着“集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、分层负责”的原则,健全区域应急联动的基本功能。同时,根据应急管理的基本流程,对区域内突发公共事件的风险预警与监测、应急响应、恢复与重建等功能进一步健全和完善。

　　再次是风险文化培育。城市应急文化是突发事件与应急管理相互作用,在人们意识形态和活动规律方面的综合反映,影响着城市应急管理的效率。“7.7伦敦系列爆炸案”发生后,市政府数分钟启动反恐预案,城市居民自觉参与到救援活动中,12小时之后城市即恢复正常。政府应急响应的快速高效和居民的勇敢镇定令世界赞叹,展现了良好的应急文化。这说明,应急文化直接影响着应急管理的有效性。

　　在应急文化培育中,国外不少经验和措施值得借鉴。美国设立“市民军团”(Citizen　Corps),向公民提供信息、培训和志愿者等应急准备服务。同时每年举行大量针对自然灾害、恐怖袭击、疾病传播、核辐射等的救灾演练。通过网络、电视、电话、广播、手机短信等方式宣传应急知识,以提高社区成员的防灾意识,增强社区防灾救灾能力,维护城市安全；日本注重培养全民危机意识、预见性思维方式与考虑问题周全的良好习惯,提高自救共救互救技能和心理应对能力。日本中小学普遍设立应急教育课程,培养青少年应急意识和能力。

　　最后是法律法规的完善。在当今灾后及事故频发的事实面前,要深入开展应急联动及减灾防灾工作,就必须有相应的法律作为保障。尽管国家出台了《国家突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家安全生产法》等法律法规,但是却没有明确涉及区域应急联动中所需要的法规体系。这就使得各地的区域应急联动工作,不可避免地遇到一系列的法律困境。例如,紧急事件的处置权变更导致责任模糊、部门条块矛盾导致协调难度增大等。

　　总之,一套相对完备的区域应急联动法规体系,至少应该包括这些内容:区域应急救援体系体制建设、突发事件的评估办法和标准、突发事件的援助法案、突发事件的宣传法案、突发事件的公民知情法案、渎职追究法案。因此,为了解决区域应急联动中遇到的法律困境,政府应该尽快构筑完备的应急法律体系,为区域应急联动提供法律保障。