加强行刑协作 切实增强打防内幕交易威慑力

湖南证监局

内幕交易行为是对市场公平原则的严重践踏，它的盛行不仅直接侵害其他依据公开披露信息进行交易的投资者的合法权益，而且不断侵蚀合规理性良好可持续的投资文化，影响整个市场的健康发展，无异于令人深恶痛绝的偷盗行为。近年来，我们重拳打击内幕交易，提升资本市场公信力，取得了显著效果。同时也要看到，内幕交易多发、易发的局面仍未得到根本扭转。在监管转型、加强监管执法的背景下，应该以更坚定的决心、更有力的措施、更坚定的作风、更专业的能力，切实增强打防内幕交易的威慑力和影响力，震慑违法违规。

一、从严查处内幕交易是

证券监管执法普遍趋势

曾参与过俄罗斯、乌克兰、印尼等国证券法改革的美国斯坦福大学法学院教授Bernard Black认为，强有力的证券市场有两个首要条件：一是信息，即投资者评估公司经营所需要的信息；二是信心，即投资者相信公司的内幕人员不会骗走他们的投资。而内幕交易正从根本上侵蚀并摧毁资本市场两块基石：信息机制和信任机制。

禁止内幕交易是全球监管机构面临的共同难题，被称之为“监管者的陷阱”。随着资本市场的发展和监管执法的实践，根基治理、惩防结合、强化执法权威、细化证据规则和认定标准等逐渐成为各国禁止内幕交易的共同做法。近年国际金融危机发生后，各国在立法动向和执法标准上，纷纷显示出从严查处内幕交易的趋势。美国的证监会、联邦司法部、地区检察官联手行动打击内幕交易，美国证监会每年查处内幕交易案件约50起，最近被誉为华尔街最成功对冲基金之一的SAC资本咨询公司就所涉嫌的内幕交易认罪，并同意支付高达18亿美元的诉讼和解费，创下了美国内幕交易和解费的历史最高纪录；此外，经过两年多的评估，欧盟也通过《反内幕交易和市场操纵条例》以及《内幕交易和市场操纵刑事追责指令》，降低了证明标准，增加了执法权力，强调了刑事追责。

我国着力完善打击内幕交易法律体系，推进内幕交易惩防体系建设，保持了打击内幕交易的高压态势，2012年证监会新增内幕交易案件69件，占新增立案案件的60%。湖南证监局也把内幕交易作为稽查执法的重中之重，2011年以来共调查“赛迪传媒内幕交易案”等案件43起，累计约见谈话270人次，调取证券账户420余个、银行账户上千个。

二、内幕交易面临的形势

迫切需要加大打击力度

2013年，我国证监会对29家上市公司进行行政处罚，涉及内幕交易的有14家，占受处罚上市公司的48%。其中深交所完成对710只/次的股票停牌核查，对证监会上报股价异动120起，其中发现了49起涉嫌内幕交易的案例。这表明，内幕交易仍然易发多发，这其中既有监管部门发现线索、立案、调查取证机制完善，使内幕交易行为难以遁形的原因，也有内幕信息管理不到位、市场参与者无知违规的原因，更有不法分子漠视法律、顶风作案、挑战监管的原因。近期内幕交易主要呈现以下特点：

一是发案领域集中化。重大资产重组、财务报告、利润分配等领域仍是内幕交易的高发区、重灾区。近几年，证监会查处的内幕交易案件中，一半以上涉及上市公司并购重组事项。2013年，湖南证监局共办理内幕交易案件15起，涉及辖区7家上市公司的案件中，内幕信息均是重大资产重组或购买事项。这些内幕交易行为，直接影响了上市公司的重组进程，导致重组申请被暂停审核，影响了公司的发展。

二是涉案主体外部化。今年证监会公布的14起内幕交易行政处罚案中，上市公司人员直接涉案的只有5起，其余9起全部涉及交易对手方或上市公司股东相关的人员。一些党政干部卷入内幕交易，公权力与内幕交易非法勾结形成严重的腐败行为。此外，银行、基金、会计师事务所等机构从业人员也涉案其中。涉案主体外部化，让内幕交易防控工作难度更大。

三是传递模式复杂化。除了传统的基本内幕人直接利用内幕消息、基本内幕人建议他人利用内幕消息，多层次传递型内幕交易逐渐增多。“一传多”、“上下手次第传递”、“一传十、十传百”的几何式传播等模式，使内幕信息传播速度更快，扩散范围更广，内幕交易主体“群体化”、“裙带化”，形成一批窝案、串案。如，去年湖南证监局查实的案件中，以传递型内幕交易行为较多，大部分涉案人员都是通过一次或多次的信息传递获取内幕信息并从事内幕交易。

四是作案手段隐蔽化。不法分子利用非实名账户或借用他人账户进行内幕交易；或利用非实名账户或分散多个账户，化整为零进行交易 ；在面临调查时，串供、消除证据等行为比较普遍。

上述情况充分表明，当前我国内幕交易面临的严峻形势，迫切需要我们出重拳、用重典，采取强有力的综合手段，切实防范和打击内幕交易行为。

三、多举措增强

打防内幕交易的威慑力

内幕交易几乎是资本市场的伴生物，有交易必有内幕，有内幕必然伴生内幕交易。因此，打防内幕交易不能是“运动式”执法，而是一项长期、艰巨的执法任务。当前，要从执法理念、科技手段、规则体系、舆论宣传等方面，加大违规成本，增强执法威慑力。

一是强化从严执法理念。与美国、日本成熟市场相比，我国法律规定内幕交易行政和刑事责任不可谓不重。如行政处罚，我国是没收违法所得，并处违法所得1~5倍罚款；美国是没收违法所得，处违法所得3倍罚款；日本是没收违法所得。刑事处罚，我国最高可判10年有期徒刑，处违法所得1~5倍罚金；美国是10年以下有期徒刑或100万美元罚款；日本是3年以下有期徒刑或300万日元罚款。但从执法效果来看，情况并不理想。如美国莲花软件公司内幕交易案，美国证监会历经4年，深挖到6层之外的内幕交易者，对23名被告以内幕交易罪起诉。根据证监会外网统计，2011年以来，42起行政处罚决定中，除了对光大证券案没一罚五、方大炭素案没一罚三外，其余多是没一罚一。因此，要按照从严打击的原则，对内幕交易该立案的坚决立案，该处罚的从重处罚。同时，理顺行刑衔接机制，对于涉嫌犯罪的及时移送司法机关追究刑事责任，有效发挥刑事制裁的威慑力。

二是提升科技办案水平。内幕交易发现难、取证难的客观现实，加之作案手段花样翻新，助长了不法分子的侥幸心理。要依托舆情监控系统和交易所实时监控系统，强化线索发现能力，实现精准打击。针对内幕信息传递和内幕交易无线化、电子化、网络化趋势，进一步提高电子取证的提取分析能力。湖南证监局现已开发出 “证监稽查电子取证分析系统”，正在推广使用，将为内幕信息案件的调查取证插上“科技的翅膀”。

三是加强法制诚信宣传。诚信缺失和非理性的投资文化是内幕交易滋生蔓延的根本原因。要多渠道、多形式开展法制宣传培训，增强市场参与者的“知法学法懂法”意识，形成了解内幕交易、谴责内幕交易、远离内幕交易、打击内幕交易的社会共识，减少无知违法违规行为。培育市场主体诚信意识，加强资本市场诚信监管，通过行政许可审查、日常监管检查、创新业务限制等方面，全面强化对资本市场违法失信行为的惩戒与约束。坚持不懈做好投资者教育与保护工作，落实投资者知情权、参与权、监督权，教育投资者改变打听小道消息、盲目跟风、热衷概念炒作等习惯，形成科学理性的投资理念。

四是完善法律规则体系。美国有内幕交易专门立法，其1984年的《内幕交易处罚法》，1988 年《内幕交易及证券欺诈制裁法》，均在1933年《证券法》基础上进一步加强了对内幕交易行为的制裁力度。我国尚缺乏专门规制内幕交易的法律，可借鉴美国经验考虑制定专门的《预防内幕交易法》，强化预防内幕交易制度措施的规范性和权威性。以《证券法》修订为契机，将内幕交易主体扩展为任何知悉内幕信息的内幕人，将上市公司并购重组的参与方及其相关人员，发行人、上市公司控股股东、实际控制人控制的其他公司及其董事、监事、高级管理人员，以及因履行工作职责或参与相关事项可以获取内幕信息的人员列为内幕信息知情人。建立资本市场违法违规举报激励机制，以美国为例，监管部门对内幕交易举报奖励金额已由涉案金额的10%提升至10%~30%，极大调动了民众甚至是高管人员的监督热情。探索试行行政和解制度，加大违法者预期成本，提高案件查办效率。推动尽快出台证券市场内幕交易民事赔偿案件的司法解释，落实内幕交易民事责任追究机制，将保护中小投资者权益落到实处。

四、加强与公安部门协作

为了进一步加强证券期货行政执法与刑事追责的协调配合和紧密衔接，有效惩治证券期货违法违规行为，维护资本市场正常秩序，近日，湖南省公安厅与湖南证监局共同签署了《湖南省公安厅、湖南证监局关于办理证券期货违法犯罪案件协作章程》，并以通知形式将协作章程印发至湖南省各市州公安局、上市公司、证券期货经营机构、相关咨询机构和中介机构。

《章程》中明确建立了四项合作机制：协查机制，双方在调查取证过程中利用各自优势互相协助调查，提高稽查执法有效性；移送机制，启动相互移送线索与案件流程，提升对证券期货违法犯罪行为的刑事打击力度和效率；保障机制，落实现场调查过程中执法协作安排，加大对现场稽查执法的保障；交流机制，双方定期开展沟通协作，提高信息交换、专业认定等工作效率。作为执法协作的一项创新举措，《章程》的签署，将证监局与公安打击证券期货违法犯罪的合作进一步制度化、规范化，预示着对内幕交易、虚假陈述、操纵市场等违法犯罪行为的刑事追责力度将进一步加大。我们也可以预期，随着行刑合作的逐步发展和深化，必将进一步增强打防内幕交易等证券违法违规行为的威慑力。