城镇化规划勾勒户籍进城路径 实施差别化落户政策

日前，备受瞩目的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)终于落地，为我国城镇化中长期发展做出规划。受此影响，17日，城镇化概念股上演涨停潮，同力水泥、达刚路机、太空板业等多股涨停，水泥、建材、机械、民营医院、智能家居等概念股集体大涨。

业内人士表示，此次规划始终以人的城镇化为核心，对城镇空间载体的界定和城市发展方式的转变，以及城镇化体制机制的全面改革，做出了系统的安排和部署。《规划》以户籍为突破口，从户籍、医疗、社保、住房等多方面明晰了农民进城权益，又给出了具有操作性、可衡量的路径。

进城

实施差别化落户政策

《规划》指出，到2020年，我国城镇化水平和质量稳步提升，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任文辉表示，从时间表来看，人口转移、空间布局与城市发展仍是一项长期性工作，需要户籍、土地、财税、行政制度等多方面改革配合进行。在户籍方面《规划》明确指出采取渐进式，便于操作的方法。

《规划》指出，各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的差别化的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。

逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万至100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万至300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万至500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏。

此外，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。

文辉表示，规划以户籍为突破口，划定户籍进城路径，将有效减少此前城镇化“人在户难落”的难题。

保障

享受同等基本公共服务

文辉指出，未来城镇化中户籍问题不再仅仅指户口“农转非”，而是包括教育、就业、养老、医疗、住房等多方面与城镇居民享受同等的基本公共服务。

农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，根据统计数据，城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。《规划》毫不回避指出，我国目前存在大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后问题。

因此，此次《规划》明确表示，将按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

例如随迁子女平等享有受教育权利。《规划》指出，将建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，并将积极推动各地建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。

在社会保障方面，《规划》也明确指出，将扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。

医疗卫生方面，将根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。加强农民工聚居地疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对。鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围。

住房方面，2020年将把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。

资金

将允许地方发行市政债券

事实上，对于推进城镇化来说，最重要的便是资金支持。财政部财科所所长贾康认为，在城镇现有居民中，有2亿多人长期居住，但是没有取得户籍，没有得到真正市民化待遇。而获得待遇不仅仅是户籍的问题，还需要有基本公共服务供给。比如基础设施建设以及就业机会、养老保障、教育条件、医疗系统、住房保障等。“所有的这些投入肯定是天文数字。因此，这就需要资金的支持”。

对此《规划》指出，将加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。将按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素。依托信息化管理手段，逐步完善城镇基本公共服务补贴办法。

此外，建立规范透明的城市建设投融资机制《规划》表示，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

文辉认为，此次最重要的便是允许地方政府发行市政债券，吸引民资进入，形成PPP(公私合作关系)资助模式。这意味着，真正要做的是让市场对资源配置起决定性作用，不是把所有资源都掌握在政府手中，防止效率不高，造成资源浪费。

此外，为避免地方对责任“踢皮球”，此次《规划》还明确了各级政府所承担的职责。

《规划》指出，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。对于农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本将由政府承担。而企业则要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。此外，为尽快融入社会，个人也应承担部分社保、职业教育、技能培训等费用。记者 梁倩