社科院分税制20年评估：建议分事分税分管

　　社科院“分税制20年”评估：建议“分事、分税、分管”

　　12月28日，中国社科院财经战略研究院举办分税制20周年研讨会，并在京发布《1994年的财税改革：20年进程评估与未来10年展望》报告(下称《报告》)。来自财政部门、审计部门、税务部门等官员学者参与讨论。

　　财政部原副部长、全国人大常委会预算工作委员会原主任高强在会上表示，1994年改革提出的目标就是提高财政收入占国民收入的比重、提高中央收入占政府收入的比重，这个目标实现了。但1994年的改革本身并不完善，比如“提高两个比重”究竟应该提高到什么水平，没有标准；另外，当时解决了收入和地域划分的问题，却没解决事权划分的问题。

　　《报告》认为，在分税制已经走过20个春秋，有必要对其体制效应进行重新审慎评估的当下，最需解决的一个根本问题是，新一轮财税体制改革的方向，究竟是继续坚持“分税制”还是重新回到“分钱制”？对此，《报告》建议回归本来意义的分税制，做到“分事、分税、分管”。

　　1994年的分税制改革实现了中央和地方收入的重新划分，旨在搭建一个适应社会主义市场经济的财政体制。我国已经开启的新一轮财税体制改革，根据改革的总体部署，目前主要涉及到预算改革和税制改革；有关央地关系的调整，尚无成熟方案，改革共识有待达成。

　　1994年改革目标并不完善

　　1986年到1993年，我国财政出现连续8年的赤字局面。时任财政部财税体制改革司副司长刘克崮曾表示，20世纪80年代末90年代初的那几年，由于实施财政“大包干”的弊端不断显现，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央财政陷入严重危机，发生过三次向地方财政“借钱”的无奈之举。

　　1993年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式发布，决定从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省实行分税制财政管理体制。

　　高强表示，当时改革提出的目标就是提高两个比重。分税制就是划分中央和地方之间的收入，基本就是这个主题。“两个提高”这个目标实现了，分税制改革对于这20年我们国家财政收入的增长，对于经济和社会发展的推动作用是巨大的。

　　根据《报告》，分税制改革后，财政收入占GDP的比重年均上升0.5%，到2013年我国一般公共预算收入占GDP比重达到22.71%；若考虑到政府性基金、国有资本经营预算和社保预算，全口径的政府收入占GDP比重达到37%。而中央收入占全部财政收入的比重提升得更为明显，从1993年的22%上升到1994年的56%，目前稳定在50%左右。

　　高强表示，评价1994年分税制改革，应该按照当初改革的本质要求来衡量，不能赋予它很多的当时改革所没有的一些要求。

　　不过，高强也表示，当初的改革并不完善。比如，“两个提高”究竟提高到多少，没有标准；越来越高也是不对的，需要有一个界限。现在政府收入占国民收入分配的比重是多少，都说不清楚。狭义财政收入占比为20%多，但广义口径比较高，专家学者对此的评价不一。

　　中央和地方两个积极性未能兼得

　　高强表示，随着这些年政府责任的加重，很多20年前政府不管的事项都变成了政府的职责。政府事权增加，直接支出者是地方政府，现实中出现了地方政府事权越来越重、财权越来越小的问题。

　　高强进一步表示，地方财权虽小，但财力并不小。中央和地方财政支出格局，中央大概占15%-16%，地方占大头为84%-85%。但这里面很多钱，地方是不能随意支配的，需要按照中央规定的方向使用。这是未来财税改革需要解决的问题之一。

　　《报告》评估表示，中央和地方两个积极性未能兼得，稳定的政府间财力分配方式仍未形成，尤其是地方政府的财政自主性有待提高。

　　具体而言，从1994年以来税收收入归属划分的动态过程来看，地方政府在收入归属决定方面处于比较被动的局面；支出方面，中央几乎不负责具体事项的执行权，但在所有事项中都以审批、备案、检查、评比、达标、专项转移支付等方式高度干预地方，造成地方自主权缺失。

　　对于“分税制”，《报告》认为应主要包含三层含义：“分事”，即在明确政府职能边界前提下，划分各级政府间事权范围和支出责任；“分税”，按财权与事权相统一的原则，在央地间划分税种，划定央地收入来源；“分管”，实现分级财政管理，一级政府、一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

　　《报告》认为，从1994年以来，我国财税体制一直以“分税制财政体制”冠名，但从20年的演变过程来看，虽然是区别于1994年之前的以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制财政体制”，但现行分税制同原初意义上的分税制的距离更远了。深化财税体制改革应该重返分税制轨道。

　　十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，并未对“分税制”的具体含义进行解释，对未来财税改革的方向表述为“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。

　　省以下财政体制怎么改？

　　高强表示，分税制改革20年，关于地方政府的体制改革并没有提及，这也是今后必须要直面的问题。

　　1994年分税制改革，并未涉及到省以下财政管理体制的安排，作为改革的配套措施，将权力交给了省级政府。要求各省政府按照国务院改革决定的原则，制定对所属市、县的财政管理体制。

　　《报告》认为，省级以下分税制进展缓慢，直到2005年以后，各地才相继推出“乡财县管”和“省直管县”、“扩权强县”等财政体制改革措施。

　　关于省以下各级政府财政体制该如何安排，专家有不同的看法。财政部财政科学研究所原所长贾康曾表示，未来应该以“行政扁平化”为改革方向，实现我国从五级政府向三级政府过渡，三级政府才能方便地进行事权划分、转移支付，最终实现一级政府一级事权一级债权，即真正意义上的“分税制”。

　　但财政部财政科学研究所所长刘尚希在12月28日的会上表示，改革应该抓大放小，应该在中央与地方的层面进行规范，坚持分税制的方向；至于地方以下该怎么治理，可以因地制宜，不必一刀切。中国版图这么大，每个省都相当于一个欧洲国家的规模，应当从是否有利于地方治理的角度，交由地方自主选择，是否进行省以下的分税制改革，还是走其他的财政体制。