关于农村小学布局调整中撤并情况的调研报告
随着人口出生率持续降低、学龄人口不断减少，各地开始裁减学校。在此过程中，一方面由于有的地方政府对政策理解不到位，简单地将“调整”理解为“缩减”、片面地将“优化资源”理解为“撤点并校”，导致实施中缺乏调研和科学论证，硬性规定撤并学校的时间和数量；另一方面，在教育管理体制与教育投入体制改革中，一些地区未顾及基层意愿，农村义务教育管理体制自2002年上移到县级政府为主后，一些农民群众的意见没有被足够重视，一些问题没有得到区别对待。这导致在大量撤并农村学校过程中，因为有的地区未因地制宜，出现了一些新问题。
深山中的村小。 （资料图片）
现象
撤并中出现一刀切
以J省J市为例。
据J市《年鉴》：2012年全市小学1112所，在校生39万多人。平均每校350名学生，似乎符合了“调整规模，整合资源，产生规模效益”的主观愿望。可事实并未如愿。全市2508个行政村，平均每2个行政村有一所小学，数量好像并不少，但一味地减少学校数量的做法忽略了保障服务半径问题（一般说，服务半径不超出2.5公里，最远不应超出3公里）。要知道，J市地理以山地、丘陵为主，所谓“七山半水两分田”，偏远山乡孩子上学之路甚是艰难。
回望20世纪六七十年代，特别是以自然村为点进行“村校”建设，方便孩子上学。进入上世纪90年代，小学布局调整在一些地区展开。如J市A县，1991年全县小学（包括初小及“一师一校”教学点，下同）共458所；到2000年，全县小学共330所。10年减少了128所。再到2011年，全县小学共169所。这10年又减少161所。20年间，小学由458所减少到169所。全县有1835个自然村的孩子要上学。20年前每4个自然村有1所小学；20年后的今天，面积2051平方公里的丘陵山川地貌的A县，每11个自然村才有1所小学。2000-2010年，全国而言，因人口出生率下降，小学生减少了37%，学校数更减少了52%——学校撤并的幅度远远大于学生减少的幅度。
总体来说，伤害最大的是一刀切地撤掉边远山区“一师一校”教学点。就其产生而言，“一师一校”有两类。一是“原始型一师一校”，属于自然地理环境下的必然产物。二是“撤留型一师一校”，属于学校布局调整中撤走中高年级后留下低年级作为教学点的产物。众所周知，起过重大历史作用的是第一类。上世纪70年代，为解决农村孩子上学难，各地纷纷提出“小学不出村（自然村），中学不出队（即大队，相当于现在行政村），高中不出社（即公社，相当于现在乡镇）”口号，几乎所有村都开办学校，大量“一师一校”由此产生。“一师一校”教学点以其固有的就近上学、传承文化、减轻家庭负担和保障学生安全等方面的意义，极大地促进了我国农村稳步发展。
自20世纪90年代中后期始，一些地方“收缩校点，集中办学”，“取消一师一校”（即取消“原始型一师一校”）。理由是大量“一师一校”的存在，造成了师资力量的分化与短缺。但是，在一些地区的撤并中，虽然“原始型一师一校”被撤并后教师资源得到了整合，但也导致最困苦的一部分农村孩子无法就近上学。
按理，规模小且距离近的邻校才适合撤并。不过，在实际操作中有的地区没有因地制宜，大量合并，五六个行政村的小学中高年级撤并到一所小学，留下的低年级即成为“一师一校”教学点，即“撤留型一师一校”。这类教学点，一度被个别地方政府认为是“教学布局调整取得突出成绩”。但是，这些教学点有的在布局调整后显现出一些问题，如教学设施和硬件配置被严重忽视，能坚守教学点的一般是当年的民办教师、本地人，教师年龄老化、疲于全天候应付性劳作，教育质量堪忧。
难点
小学寄宿制遭遇新问题
撤并中，一些被撤到中心小学的中高年级学生上学路程远的问题开始涌现。近年来，面对撤并校后农村学生食、宿、行等问题的不断凸显，政府投资大力实施“农村寄宿制学校建设工程”，不仅极大改善了项目地区的办学条件，为“两基”攻坚目标的实现奠定了坚实基础，而且基本解决了中西部农村地区学生“进得来”的问题，有效地解决了大量家长的后顾之忧。
但由于项目地区多为边远、贫困和少数民族地区，且一些项目地区缺乏经验，个别地区办小学寄宿制学校过程中出现了一些新问题。
问题一是追求规模效益或效益办学，但实际效益不容乐观。客观地说，寄宿制学校的好处在以“学校代理监护”的形式弥补留守儿童家庭或单亲家庭监护的不足。但是，在寄宿制学校建设过程中，一些学校并不具有相应配套设施、合格生活教师，无法对寄宿生进行有效的照顾和帮助。而且，学生缺少社会实践活动，生活单调，难以实行素质教育。
问题二是缺乏管理人员编制，教师因此工作繁重，“流失”严重。基于宿舍、食堂等后勤管理没有正常编制而学校又没有经费请临时工，寄宿制学校只得由教师兼任后勤工。又因学校缺少甚至没有专职生活教师，导致教师教学工作、生活管理和治安工作一肩挑。一些教师从早上6点开始工作，直到晚上孩子入睡后才能休息，普遍感到负荷过大。特别是一旦寄宿生生病，教师承担的任务和责任更大。值得警惕的是，大部分教师以当生活老师为耻，加之待遇得不到相应提高，影响了工作积极性，选择离职另谋发展。
问题三是过早进行封闭式教育，切断了学校教育与家庭教育、社会教育的联系，使学生失去社会实践体验性教育的最佳机会，影响其健康发展。“办小学寄宿制学校，有利于培养学生的生活自理能力，有利于培养学生与同伴交往的能力，有利于发展学生的自控能力”，但同时也缺失了亲情。低年龄儿童集中住宿，过早离开家庭，心理上会产生陌生感和不安全感。
问题四是存在学生安全隐患。首先是交通安全，还有饮食安全、取暖安全、睡眠安全、心理安全等。一些学校因怕出安全事故，取消了课外活动时间。过于严格的管理，让寄宿生的心理问题变得严重。调查显示，58%的寄宿生不愿意把自己心里的秘密告诉家人；在自己忧伤或烦恼时，45%的寄宿生感受不到家人的鼓励和支持。
原因
一些地方忽视高层文件要求
基于中小学布局调整中出现的问题，早在2006年，教育部便先后发出《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》和《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学上学远问题有关事项的通知》。要求“以人为本，以学生为本，以满足学生和家长的需求为出发点”，“按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施中小学布局调整”。
然而，教育部的这两项通知未得到贯彻执行。工作简单化和“一刀切”造成的小学生上学难问题一直在发生。于是2010年1月，教育部再次发布《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》。该意见明确提出，对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施中小学布局调整，自然环境不利的地区，小学低年级原则上暂不撤并，撤并学校必须充分听取群众意见。
一些地方之所以坚持“一刀切”，原因在于地方教育行政部门方面。依照有关政策，农村小学师生配比是1∶23，教师数十分有限，大量撤并方便排课以及管理；县政府方面，涉及财政投入，经费有限，收缩校点可节省资金。据《新华每日电讯》2012年5月22日报道，仅以2008年8月陕西汉中西乡县的一个调研数据为例，撤并后每年教育经费可“节约1670万元”。这是个别县级政府推行“撤点并校”的主要动力——借“撤点并校”把部分政府的经济责任转嫁为农民的经济成本、学生的时间成本和安全成本。
审视全国农村撤点并校过程中的地方性冒进，其深层的根源是：在城乡统筹发展过程中，城市反哺农村的力度不足。当前，与农村学校每1小时就消失4所相对应，处于城市的博物馆平均3天多便增加1座。
建议
形成人财物及多部门合力
国务院审时度势于2012年9月6日发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》。与之呼应，各省（自治区）发布《贯彻落实<国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见>的通知》。无论是国务院的意见，还是各省的通知，就“农村义务教育学校布局调整”的纠偏扶正，决心很大，所列原则及规定非常明确。现在关键是，市县乡（镇）级地方政府对文件精神的充分理解与坚决落实。
第一，地方政府一定要深刻认识到“过度撤并”问题的严峻。
第二，地方政府一定要把农村义务教育特别是农村小学教育作为最大的民生工程去抓，一定要舍得投入。即使贫困县也应加大对偏远山区教育的投入，主要用于村小硬件建设、师资配备以及加强确有必要存在的寄宿制学校改造或建设。
第三，对于小学布局调整的纠偏扶正，一定要对症下药，即根据具体情况，依照不同类型，采取相应的举措。根据国务院“保障农村适龄儿童少年就近上学的需要”的原则要求，纠偏扶正大致包括三个方面。一是恢复不该撤的教学点。依照实际核定学校的覆盖范围，一般应使学生无论步行还是乘车，单程时间都不超过40分钟。二是不该被合并的完小要予复原。如A县Y镇南端5个行政村的完小被合并后，学生挤在一个行政村小学（今有教师25人，学生418人，其中半数寄宿）；其他4个行政村留下一二年级，变成“一师一校”教学点。客观说，一个行政村人口少，学龄儿童少，可被合并（改为教学点）；有两个行政村相距较近，可合并；而另两个行政村分别有8和9个自然村，人口较多且山地崎岖，完小不宜被合并。三是个别地理环境特殊的村庄，虽可就近上学无需设教学点，但路艰甚至路险，应通过多部门联动来解决。
第四，办好“真正的教学点”，即对于重新恢复或新设的偏远乡村“小型化村校”，一定要有道德地、负责任地将其办成村民满意的教学点。一是加强宣传，吸引中青年教师执教。二是健全“轮流支教制”，城镇中心小学中青年教师到农村边远地区的教学点任教2至3年，作为升职提拔的必备条件。三是县政府设立教学点专项财政支出，且专项经费要细化计算，落实到每个教师和学生。四是城镇小学与边远山区教学点结成友好支援的对子。五是加强教学点硬件和师资建设。六是提倡教学点的孩子融入大自然，“在玩乐中学习，在童趣中成长”，开发一些乡土特色的校本课程。教育局对教学点考评时特立标准，不要以城市教育为参照系。
第五，地方政府一定要按照国务院要求，制定农村义务教育学校布局专项规划，注重长远性和可行性相结合，以确定教学点、村小、中心小学、初中学校布局以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例，确保小学低年级学生就近走读上学。相应地强化有效的评估监督机制，保障规划落实到位。充分发挥人大的法律监督作用，进行义务教育执法检查或小学网点布局专题调研；强化人民群众对政府及对教育系统的问责机制，强化教育系统内部之间的问责制度。
第六，师资配备要紧紧跟进。这就涉及师生比问题。按各省（自治区）现行政策，农村小学师生比大多是早先教育部规定的1∶23。这个标准显然偏低。如某村小现有170名学生，按照1∶23的标准，可有7名教师，但是一到六年级6个班都得配语文、数学老师，再加上音乐、美术、体育课程，人手确实不够。于是，一名老师要代几个班的课，教学任务繁重。尤其那些复式班教学点，教师人均每周承担20至25个课时，大多任两门以上课程，处于超负荷工作状态。
因此，农村小学网点纠偏扶正后，各省（自治区）应高度重视从实际出发做好小学教师的选拔培养，出台“重新核定小学教师编制”的政策。要充分考虑边远山区存在大量的复式教学点，给予更为宽松的编制标准(据实际情况可“二师一校”或“三师一校”）。同时,编制政策要体现动态性，可随着教育状况的变化而随时调整。
（作者系江西省某市人民政府督学）
