魏宏：关于政府“依法行政”的认识和把握
编者按全面推进依法治国具有重大的现实意义和深远的历史意义，建设法治中国，首先要求政府依法行政。本期《新城乡》独家刊登四川省省长魏宏的署名文章，以期推动依法行政在四川的科学认识和准确把握。
文/魏宏
党中央作出“四个全面”的战略布局，特别强调了全面推进依法治国、加快建设社会主义法制国家等重大问题。全面推进依法治国，重要的是“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。我们要深化对政府“依法行政”的认识，切实把握好政府的依法行政。
政府对人民长久的贡献是创造法治环境
法治是治国理政的基本方式，也是国家治理体系和治理能力的重要依托。我们的国家是一个有13亿多人口、56个民族的大国，要保证国家统一、市场统一、政令统一，要实现政治清明、社会和谐、公平正义，不断解决不同利益群体之间的诉求，不断处理国家长远与近期关系的统一，不断化解管理者和被管理者之间的矛盾，必须也只能依靠法治，坚持依法治理。历史的经验和教训告诉我们，法治兴则国家兴、法治衰则国家乱。什么时候重视法治，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治，什么时候就国乱民怨。“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。
在任何一个社会，富人和穷人、强者和弱者都需要法律保护；在一个社会的所有信任关系中，最基本和最根本的是对法律的信任，当人们对法律这个基本的信任关系发生动摇的时候，各种各样危害社会的活动就会出现，大量社会问题就会产生。因此，一个地方的人们对政府最大的希望，是希望能够有一个法治的环境。政府应该对人民作出多方面的贡献，但是最基本、最长久的贡献，是一定要创造一个讲法、依法、按法办事的环境，这个贡献是最长久的。
依法治国关键在于政府依法行政
政府行政机关是国家权力机关的执行机关，它担负的是依法管理国家事务，组织经济社会发展和管理社会事务的繁重任务，政府管理的领域最广泛，管理的事务最具体，管理的对象最庞大。政府行政权力的运用，最经常、最广泛、最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，影响国家政权同人民群众的关系。因此，法治关注的焦点应该是“看”好政府。在社会生活和社会管理中，最严重的违法是政府违法。政府的违法损失最大、最难发现，也最难纠正。如果说个人违法是影响个别和局部地区，那么政府的违法一定是影响全局；由于政府有权，违法又很难纠正，所以讲法治，首先强调的是如何用法律规范政府的行为，如何使政府守法，这是法治的精髓所在。
政府依法行政对依法治国目标的实现既有基础性作用，又具决定性的意义。在所有的国家机关中，与普通公民打交道最多的是各级政府及其部门，他们的依法行政状况直接影响到普通公民对国家法治状况的感受和评价，公民能否真正信法、守法，也主要取决于各级政府及其部门能否依法办事。在现代社会和市场经济条件下，政府作为一个行为主体，与其他社会主体发生着经济、社会、民事法律关系等各种关系，这已经成为常态。从空间上讲，政府的行政权已经渗透到社会的每一个角落；从时间上讲，老百姓从摇篮到坟墓的一生都在和政府打交道。因此，政府的守法、政府的依法办事尤为重要，实践中如何使政府守法而不违法，这应该是法治建设的要害。所以依法治国，首要的是依法治政府；没有法治政府，就没有法治社会。
要更多注重法治政府建设的实践活动
依法行政是政府工作的基本准则，这是能形成共识的。目前问题的关键是，必须把法治行政落实在政府各项具体工作中，行政权力运行到哪里，制度规范就约束到哪里，法治政府的建设应更多体现在政府经常性的建设和实践活动中。其实，在法治建设上，我们并不缺少先进的思想和理念，更多缺乏的是实践，是在工作层面上的制度建设。我们必须以转变政府职能、规范行政权力运行、加强和改进行政执法、推进科学决策等为着重点，推进依法行政建设。比如，依法行政首要的要求是依法决策，依法决策的根本要求是用法规制度保障决策的科学民主。行政决策是行政行为的起点，它规定了政府工作的目标和采取的手段，决策失误是最大的失误，决策最重要的是科学，而决策的科学靠什么来保证，那就只有将决策置于法治框架下，使决策于法有据、程序正当，才能保证决策的科学性。又如，行政执法是政府层面的常规工作，社会对法治的悉知和理解，最直观的感知主要来源于执法环节，社会的公平正义，很大程度上要靠执法来保障。当前群众对政府的意见很大部分也来自执法环节，如何在行政执法上体现依法行政的精神，历来是法制建设的重点。
行政执法的根本要求是严格规范公正文明，做到违法必究、执法从严。同时，要坚持程序合法，行政执法一定要按程序办，要用程序的公正保证实体的公正。更重要的是，要管住自由裁量权。自由裁量权是执法者面对具体情况，对如何适用规则做出决断的权力，是法律制度基于对执法者的信任和规则的局限性而认可的选择空间。现代法治国家并不主张取消一切自由裁量权，而是主张取消不必要的自由裁量权，确保权力的运行不脱轨。对政府工作来讲，依法行政是基本准则，推进依法行政是长期性、经常性的工作，必须要形成长效工作机制，要用制度把依法行政的要求落实到政府工作的每个环节、每个人、每一天。
必须将权力行使者关进制度的笼子里
孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。在国家若干公权力中，行政权更具广泛性、主动性、扩张性和裁量性，行政权行使过程中的失误和随意将带来极大的社会危害和严重后果。现实生活中，行政主体拥有可以自由选择而作出行政决定的权力，这就是自由裁量权，行政人员在行使自由裁量权时，可能会出现某种扩张性和随意性。另一方面，行政权在行使时表现为人格化的过程，行政主体会有自己的特殊利益，公职人员在行政权力行使时，可能会为自己特殊利益或某些利益关系而滥用行政权力。因此，行政权力必须受到制约，这是现代社会国家治理上的一个重大的政治思想，也是一个重要的法律原则。
制约行政权力，首要的是给行政权力划定边界，“法无授权不可为”就是行政权力的边界，这应成为政府的基本行政准则。不受制约的权力是危险的，防范行政权滥用的重要举措，就是要用严密的程序来编牢制度的笼子，制定具体、封闭可操作的制度程序，将政府工作的各个环节、各个方面，逐步纳入制度化、规范化、法治化轨道。具体来讲，一是要加快对行政权力行使制约的制度设计。就是通过对行政权力行使的制度设计来规范权力、制约权力，要害是无论好人坏人，在这种制度体系中想犯个错误都不容易。在权力的制约上，不能将重点放在对干部的思想教育和道德倡导上，而必须放在规范权力的行使上，就是把权力关进制度的笼子里。二是要加快党和政府依法执政和依法行政的制度建设。作为党政组织，要能实现依法执政和依法行政，以法制的方式来解决问题和矛盾，必须要有系列的法规，用制度建设和机制建设来保障依法执政和行政。我赞成这样一种说法，仅仅有法制是不足以解决问题的，但是，如果没有法制更是解决不了问题的；既便解决了，也是不可能长久的。从某种意义上讲，一切政治性问题的解决，只有落实到法制上才是最终方案。
所有组织和个人都要在法律范围内活动
这里所有的组织当然包括全国范围的党组织和政府组织。这里就涉及到法治建设的核心问题，即党和法治的关系。这个问题不仅关系法治建设的兴衰成败，甚至决定整个社会主义事业的前途命运。我们说党作为领导核心，领导一切，这是指党的执政地位和领导地位而言的，是作为一个执政整体而言的；但具体到每个党组织、党员领导干部，必须服务和遵守法律。这是一个重大的政治界限，所有的人都要清楚。法律是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定法律，党领导人民实施法律，党自身也必须在法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现，也是坚持党的领导的体现。
我们不少同志在领导工作的实践中，将宏观层面党领导一切理解为微观层面党员领导决定一切，现实生活中的违法行为就容易产生。解决这方面问题，至少有两方面问题要重点解决：一是必须把党内的法规体系纳入到法律体系中。解决现实经济、社会发展中千变万化的形势，处理不断层出的新情况、新问题，依靠法律是不够的，大量的问题要靠党委、政府及时的文件、政策去处理，这就要求党内文件、政策及形成的法规体系要符合法律精神的问题；二是党委领导工作机制科学化、规范化建设问题。解决目前事实存在的“法律不如文件、文件不如讲话、讲话不如批示”等现象，将党组织在法律范围内开展活动，通过日常领导工作的推进机制、领导方式和方法上体现出来。
要抓住领导干部作用这个“关键”
在依法行政中，领导干部确实是“关键”。领导干部的法制思维和依法办事的能力，在推进依法行政上有不可替代的作用。习近平总书记说，“事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用”，这一论断十分深刻。应该承认，在现实生活中，不少领导干部心中无法、以言代法、以权压法、随意执法，以及徇私枉法、贪赃枉法的现象比较普遍，政治生态受到严重破坏，影响了党和国家的形象和威信，干扰了党和国家制度体系的运行，冲击了人民群众对法治的信心，给依法治国、依法行政带来极大的影响。
党领导立法，保证执法，支持司法，主要是通过各级领导干部的具体工作和行为来体现的、实现的。领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，在很大程度上决定着依法治国、依法行政的状况。因此，各级领导干部做遵法守法用法的模范，是全面推进依法治国目标和任务的关键所在。要求领导干部起带头作用与要求建制度建机制，是一个问题的两方面，都是十分重要的。
推进依法行政，加快建设法治政府，作为全面依法治国的中心环节，其实是一个与未来中国发展、进步始终相连、紧紧相伴的历史过程，有很漫长的路要走。我们要直面正视不足，持之以恒，坚持养成法治思维和法治方式去处理问题，坚持不懈地提升政府工作的法治化水平。
