专家谈中西方公务员制度最大区别:党管干部原则

　　 国考20载：一份职业的致命诱惑

　　●20年三代人：我的国考

　　●公务员职业诱惑：户口、体面、稳定、有保障

　　●中西公务员制度最大区别：党管干部

　　《中国经济周刊》 记者  胡维佳 | 北京报道

　　又是一年国考。

　　11月24日，中央机关及其直属机构2014年度公务员录用考试公共科目笔试(下称“国考”)，在全国48个城市同时举行。

　　今年共有130多个中央机关及其直属机构和参照公务员法管理的事业单位面向社会公开招考，计划招录1.9万余人。

　　据统计，本次考试共有152万人通过招录机关资格审查，实际参加考试人数为99万，参考率约为88.5%，参加考试人数与录用计划数比例为51∶1。

　　公务员，在中国一直是为人所羡慕、崇尚的职业。铁饭碗背后，是人们对社会地位、收入、安全感的渴求。

　　1993年中国出台《国家公务员暂行条例》，公务员制度正式确立。被称为“中国第一考”的国考，从1994年报名4400人、招录462人，到2014年报名152万、计划招录近2万人，短短20年，职位招考规模增长了近50倍，报名人数增长则超过300倍，掀起了一次又一次的报考热潮。2014年国考，平均每个岗位有77人竞争。其中，37个招录职位的报名比例超过1000:1，最热岗位竞争比达7192:1。

　　从最初的很多人不相信“通过考试就能当干部”，到今天的“考公务员只是与考研、出国等并列的选项之一”；从首届只有29个部门招录，到今天的全国公务员“凡进必考”；从“成为国家干部的自豪”到户口、福利的致命诱惑；从铁饭碗、金饭碗，到“能进能出、能上能下”的退出机制探索……

　　20年来，日渐升温的公务员热背后，是中国公务员制度的建立、改革、完善过程。

　 　20年、三代人“我的国考”

　　 1994年：“通过考试就能当干部？”

　　国内首次公务员考试，报录比9:1，面试像“谈心会”

　　1994年1月，人事部机关刊物《中国人事》(现改名为《中国公务员》)，出现了一个新栏目“《条例》百问”，开始向全国人事系统介绍新建立的中国公务员制度。

　　对于“公务员”这一新名词，“《条例》百问”解释道，“在范围上相当于我们过去所说的国家行政机关干部”。

　　那时，人们刚刚学会了买东西不用粮票，社会上还经常出现什么叫“投机倒把”的大讨论，在多数人眼中，进机关、当干部是当时最好的工作。

　　1994年7月30日，人事部宣布，将组织中央国家行政机关公务员录用首届招考。

　　“当时，很多人不相信通过考试就能当干部，因为当时工作是国家分配的。”对于第一届公务员考试，国家某部委工作人员、当时在北京市郊一家国企上班的李伟(化名)记忆犹新。

　　1994年8月1日，李伟借了一辆自行车，穿过大半个北京城，跑到人事部设立的公务员考试报名咨询点打听情况。“

　　最关心的问题是，如何参加考试，考过了是否真能进机关”。后来的统计显示，那几天，像李伟一样前来咨询的有14000人。

　　“当时进中央机关的主要途径就是毕业分配，然而学校分配没有统一标准，很多人托关系递条子，我自己没路子，还以为这辈子都没机会迈进部委的大门了。”李伟说。

　　参加第一届公务员考试的，多数如李伟一般是“二次就业”。当年发布的《国家公务员录用暂行规定》指出，“报考省级以上政府工作部门的需具有两年以上基层工作经历”。

　　这一年，公务员考试实录名额为462人，报名4400人，报录比约9:1。据了解，招录的462个公务员职位，涉及国务院办公厅、国家计划委员会、人事部、建设部等29个部门，几乎全是中央部级机关单位。

　　首次国考就在当年8月举办。考试那天，“一个教室几十个人，每个位子之间都被拉开了很大的距离，有点像现在的高考，既激动又紧张。”李伟回忆说。那一年，公务员考试分为行政职业能力测试和公共基础知识，考试题目涉及毛泽东思想概论、邓小平理论、政治经济学等，还没有现在令人头疼的申论”。

　　统一笔试结束后，各部委还要给通过者组织面试。面对七八个考官的发问，李伟异常紧张，“那时候各处都实行分配，没参加过面试，一点经验都没有”。李伟说，好在考官问的都是“为什么要报考”、“以前做过什么工作”一类的问题，不像现在的面试那么专业，有点像“谈心会”。

　　李伟说，被确认录取的那天，自己感觉难以置信，远在农村的父亲知道后，杀了家里的猪，像娶儿媳妇一样请全村人吃饭，很有点光宗耀祖的意思。

　　第一个月，李伟拿到了300多元工资。与企业相比，公务员工资并不算多，但各方面的条件比企业要强多了，“连食堂的拉面师傅都是专门从兰州聘请的”；平时吃饭有食堂，住宿有宿舍，看病公费医疗，“也不用花自己什么钱，工资能攒下不少”。

　　最让李伟看重的，是“有了行政级别，成了国家干部”。入部5年后，李伟被提升为副处长。“中央部委的晋升速度相比基层要快很多”。同一年，李伟分到了一套两居室，“相比周围的朋友，感觉很满足。”李伟说。

　 　2005年：我看中的是“工作稳定、有保障”

　　 公务员法出台，“凡进必考”，报录比37:1

　　李伟参加公务员考试10年后，公务员考试从中央部委的敲门砖，演变为基层入职的拦路虎。

　　2005年4月，公务员法正式出台。“凡进必考”的公务员录用制度，正式以立法形式被明确下来。法律规定，中国“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、择优录取的办法”。

　　这一年，国家公务员招录人数达到8271人；一年后上升至10282人，首次突破一万大关。公务员考试已经从最初只涉及中央29个部委、462个职位的小范围招考，变成国家各级政府机构招录新人的唯一途径，一大批街道办、派出所等最基层的公务员职位进入公务员考试的招考范畴。

　　随着公务员考试在各级政府机构中的逐步普及，一些基层政府机构公务员职位由于竞争比例低、报名限制条件少，开始受到关注与热捧。与此同时，来自于体制外的冲击，也使公务员考试不再像10年前那么令人激动。2001年，日本通产省在一份白皮书中首次提到，中国已成为“世界工厂”。同年，中国加入WTO，跨国公司开始从竞争性领域进入垄断或准垄断领域，金融性投资大大增加。公务员已经不是唯一令人羡慕的职业，西装笔挺、出入高档写字楼、平时炒股、年底分红的外企白领，成为时代的新宠。

　　2005年，在一家私企工作的李梅(化名)报名参加了北京市公务员考试。这一年国家公务员报录比首次突破“30大关”，达到37:1；地方公务员考试同样也是如火如荼，竞争激烈。“那时，社会上已经在讨论公务员考试过热的问题，但公务员工作稳定、工资福利都有保障，还是很有吸引力。”李梅说。

　　为了尽快通过公务员考试，李梅报了一个培训班，利用周末的时间上课。“培训班很多，考试的各个环节都有专业老师辅导。来上课的，很多是和我一样在职考试的人，工作了这么多年，再参加考试很不适应”。

　　最令李梅头疼的是笔试部分。笔试分为行政职业能力测验和申论。行政职业能力测验成绩达到60分以上、两科成绩达到105分以上，即可获得《北京市公务员笔试合格证》，在此证有效期内，可与各行政机关通过“双向选择”的办法落实就业单位。

　　考得合格证后，李梅报考了北京市一街道办事处，随后参加了面试。“当时儿子刚刚两岁，老公又在外企上班经常出差，想让我在街道找个工作，虽然挣得不多，但工作稳定，又有保障，而且离家近，可以多些时间照顾孩子”。

　　“工作稳定，又有保障”是当时社会对公务员的普遍看法，然而入职后李梅发现，基层公务员并非如此。“街道像是一个筐，什么工作都能往里装”，李梅说，一个地区的派出所、工商所、环卫所、学校、医院等等都需要街道来做协调，例如一旦发生食品安全事故，街道必须第一时间赶到现场，启动应急预案，协调组织各个分属职能部门。

　　每天晚上以及周六日，街道都要留人值班，处理突发事件，“幸好单位照顾女同志，值班多排在周六日的白天，晚上值班一般是男同志负责，要在单位待一个通宵”。除此之外，“十一”、“五一”，越到节假日越忙。这些年来，多数大年三十的晚上，李梅都在外边检查烟花爆竹燃放。

　　40岁时，李梅在单位中升任正科长，成为老资历的中层干部。提起福利待遇，李梅说，2005年通过公务员考试进入街道工作时，福利分房政策就已经取消，升任科长后，李梅税后月工资达到5000多元，“虽然工资福利都不是很高，但也有优点，收入有保障、工作稳定、没有绩效压力，这一点尤其难得。”李梅说。

　 　2012年：考公务员？考研？出国？……

　　 报录比72：1 ，“我不一定在这里待一辈子”，最纠结的是工资水平

　　此后，公务员成为中国社会中的一座“围城”。每年有百万人报考，同时也有很多人跳槽。对于很多大学生而言，考公务员只是与考研、出国等并列的选项之一。

　　2012年暑假刚刚开始，即将进入大四的北京某高校学生刘晓(化名)并没有回家，一大早，就提着暖壶来到学校图书馆自习室，在靠近窗户的一张课桌上贴了一张“国考占位”的字条。

　　刘晓为自己列了一张时间表：11月参加公务员考试，1月研究生考试，3月参加北京市公务员考试，“周围还有同学要同时参加托福和GRE考试，我怕同时准备太多忙不过来。”刘晓说。

　　这一年报名参加国家公务员考试的150万人中，不乏如刘晓一般脚踏几只船的考生。“多一个选择，多一分机会，反正报名也没什么成本。”刘晓说，当然在复习时间的分配上还是要有侧重，“我将大部分精力放在了国家公务员考试上，觉得考研也是为了找工作，不过周围也有很多同学有不同想法，认为研究生毕业或者留学回国后会有更好的机会。”

　　2012年11月25日，刘晓参加了国家公务员考试(行政职业能力测验、申论)，“之前练习辅导做得很多，题目答起来还算顺手。”刘晓说。2013年1月7日，刘晓在人社部网站上查到了自己的笔试分数，122分的成绩使刘晓顺利进入了5:1的面试名单。

　　两周后，刘晓来到应聘单位参加专业科目考试，包括综合知识与能力测试(笔试)、英语测试(笔试)以及英语口语及听力测试。“参加专业科目考试的人很多，分了好几个教室，我报考的这个职位不要求基层经历，考场中多数人都和我年纪差不多。”

　　通过了专业科目考试以及随后的面试，刘晓顺利进入国家某部委工作，“在同学们眼中，这是一份不错的工作，解决户口、进入政府核心部门、入职后申请还可以提供宿舍，在北京这一高房价的城市，吸引力还是很大的。”刘晓说。

　　当然并非事事顺遂。如今，刘晓入职已将近半年，让他十分纠结的，是自己的工资水平，“每月5000元左右，上涨的空间也不大，在北京这样的城市，是很低的工资了，后来听说一些进投行、外企的同学入职当年年薪就能达到20万，工作后还会逐年加薪，心里也动过后悔的念头。”刘晓说。

　　在刘晓单位附近，两三个朋友吃一顿饭，看一场电影的消费在500元左右，相当于刘晓工资的十分之一，“几乎不敢想日后结婚、生子的种种开销。”刘晓说，入职后听说单位近年来有一些同事辞职或调动工作，因为嫌工资太低，有的从部委调到下属的科研院所，有的离开机关到研究机构、大学等处供职，“我的观念也有所转变，原来想考上公务员就不会再离开部委，现在发现这里平台高，工作能力、社会人脉积累也很快，未来并不一定要在这里待一辈子，关键是在年轻时提高个人素质与能力，为日后的发展打下基础。”

　 　户口、体面、稳定、有保障……

　　一份职业的致命诱惑

　　公务员热还将持续

　　11月7日，2014年国考报名确认结束。据统计，本次国考报名人数超过152万，国家民委“民族理论政策研究室一处主任科员及以下”职位，因相对宽松的报考条件，成为今年国考的最热职位，竞争比例达到7183:1。

　　自2009年开始，国考报名人数已连续6年超过百万。北京大学政府管理学院副院长白智立对《中国经济周刊》表示，未来几年，国考仍会维持在一定的热度范围内，随着政府部门不断提高为社会服务的功能，公务员数量还将有所上升；与此同时，现在一些地方政府、基层乡镇公务员录用还未纳入公务员考试范围，随着这部分公务员录用实行招考，进而继续扩大公务员考试招考范围、增加招考职位，公务员热还将持续。

　　2005年，中国出台公务员法，“凡进必考”的公务员考试制度得到强化，考试职位的增加吸引了大批考生报考，使得当年国考报考人数从此前一年的18.2万人迅速上升到31万。白智立表示，“凡进必考”的制度虽然在1993年《国家公务员暂行条例》中就有体现，但当时公务员考试还是小范围的招考，录取职位非常少，此后随着招考范围的扩大，公务员热也逐渐升温。

　　数据显示，1994年，中国首届公务员考试招录人数仅462余人；2006年，国考招录人数首次破万，达到10282人；

　　2013年国考招录人数上升至20879人。与此同时，国考报考人数也从20年前的4400人，上升至2013年的150万人，20年增长了340余倍。

　　深究公务员热背后的原因，中国劳动关系学院劳动关系系副主任林燕玲对《中国经济周刊》表示，公务员工作体面、收入稳定、福利有保障，是吸引众多人报考的主要原因。前不久去基层调研时林燕玲发现，今年中国各地的就业形势已经愈发严峻，钢铁企业大面积亏损、部分代工企业面临倒闭，“企业职工的流动性很大，一个月有时能挣到八千一万，但辞职后可能三四个月没有工作，与公务员的稳定相比，精神和物质方面的压力都很大。”

　　在中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙看来，近几年公务员一直是毕业生比较优选的职业。尤其是北京、上海这样的城市，录取为公务员后可以解决户口问题，对毕业生的吸引力很强。

　　除此以外，公务员热与中国高校的就业制度也有很大关系，毛寿龙对《中国经济周刊》表示，很多高校鼓励学生报考公务员，搞辅导班、让学生做模拟题，以提高学校的就业率，这些就业辅导，推高了高校毕业生报考公务员的比例。

　　在职考生越来越“吃香”

　　20年公务员考试，最引人关注的焦点，莫过于考试人群的变化。

　　1994年第一届公务员考试时，中国大部分高校还在实行就业分配，敢于自主就业的人凤毛麟角。同时，1994年出台的《国家公务员录用暂行规定》也明确指出，“报考省级以上政府工作部门的需具有两年以上基层工作经历，国家有特殊规定的除外”，虽未对市(地)级以下政府部门公务员的报考条件做出限定，但由于第一届公务员考试招考职位集中在29个中央部门，故参加第一届国考的考生大多是具有基层工作经验的在职人员。

　　此后，随着公务员招考范围的不断扩大，市(地)级以下政府部门开始实行公务员考试制度，而各省级以上政府工作部门亦不断推出自己的“特殊规定”。白智立表示，中国公务员制度的相关法规大多制定于1994年前后，此后多年未经修订，这中间很多地方在公务员招考中搞了一些新试点，比如聘任制等，事实上与最初法律制定时希望贯彻的思想有所相悖。

　　据教育培训机构中公教育统计，2014年国考招录的11729个职位中，有9145个职位不要求基层工作经历，占比78%，近年来这一比例始终维持在80%左右。

　　第一届公务员招考以来，随着高校工作分配政策的取消以及公务员报考条件的变化，应届毕业生不断加入国考大军。中公教育数据显示，到2002年参加公务员考试培训的考生中应届毕业生的比例已经达到80%，但是此后，这一比例开始下降，2007年为70%，近两年应届生比重进一步下滑到60%。

　　从社会在职人员到应届毕业生，再从应届毕业生到社会在职人员，中国公务员考试人群的变化背后存在诸多原因。

　　林燕玲对记者表示，目前很多人毕业后初次就业不理想，希望再次择业，使得公务员考试中在职人员的比例逐渐增加。

　　与此同时，20年来公务员考试命题愈发注重实操性，使得在职人员在国考中开始越来越“吃香”。初期的笔试考试中，多是毛泽东思想概论、邓小平理论、政治经济学等题目，而2000年笔试考试中，第一次在行政职业能力测验之外增加了申论，随后申论从简单的议论文逐步转向实用公文考试，如写通知、报告等等，与公务员实际工作有很大的相关性，对于这一部分考试，在职者往往比应届生更得心应手。

　　 公务员制度的中国特色

　　“连续两年考核不称职将被辞退”，2005年公务员法一经推出，一片哗然。

　　公务员法中，包括公务员录用、考核、惩戒、福利保险等一系列新制度，被以法律形式得以确立，这部从2006年1月1日起施行的法律，是建国50多年来中国第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。

　　然而之后数年，公务员改革的步调开始放缓，“铁饭碗”变成“金饭碗”，考公务员热持续升温，一个职位近万人赴考。不可否认，相对于中小企业员工“蜗居”的生活现状以及随时面临的失业风险，公务员福利待遇相对较好，对于多数人而言，依然有着无法抗拒的吸引力。

　　如何建立“能进能出、能上能下”的公务员制度，当公务员考试进入第三个十年，赞扬与改革的呼声并存。

　　 中西公务员制度最大区别之一：党管干部

　　国家公务员局数据显示，到2012年底，中国公务员总数已达到708.9万人。人社部部长、国家公务员局局长尹蔚民日前表示，经过20年的实践与发展，中国已经初步建立了中国特色公务员考试录用制度。

　　所谓“中国特色”，官方的解释是，“一是坚持党管干部原则，二是坚持德才兼备、以德为先的用人标准，三是坚持考试与考察相结合的选拔方法，四是坚持与时俱进、改革创新，使考录政策规定不断适应形势发展需要。”

　　简而言之，中国的公务员制度是在1993年之前中国向苏联学习的干部制度基础上，借鉴了西方的公务员制度，从而形成的“结合体”。

　　毛寿龙表示，西方的公务员制度是中立于政治的，主要是预防新政党上台后，政府队伍不稳，腐败滋生，所以设立了公务员制度。公务员制度包括独立的录用考试、晋升机制、监督监察、业绩考核等等，而中国区别于西方公务员制度的最大不同之一，就是坚持党管干部原则。

　　国家行政学院教授竹立家对《中国经济周刊》介绍说，西方公务员制度大多实行“政务官”与“事务官”相分离的管理机制。所谓政务官，是指政治家，像美国总统、各州州长等都是政务官，其任职原则是通过选举而产生，随着选举失败而下台，实行任期制。其主要职能是重大公共政策的制定，其罢免主要是通过“问责制”实现的，如果任期年限结束，则自谋出路。

　　所谓事务官，是指“文官”或“官僚”，强调其“职业”或专业特点，其任职原则是在符合任职资格的情况下，通过考试而进入公务员队伍，实行“常任制”，终身雇佣。其主要职能是执行公共政策。当然，目前在大多数国家，公务员也参与或独立制定公共政策，其辞职或被辞退依据公务员制度的相关规定。

　　相比西方公务员制度，中国并未设立“政务官”与“事务官”相分离的制度，而是按照《国家公务员暂行条例》的规定，将国家公务员级别分为十五级，从最低的办事员到国务院总理。白智立表示，中国公务员可以从最基层的办事员逐级晋升，直到进入国家核心领导层，使得中国公务员常有“官本位”的思想，同时淡化了选举的作用。

　　在西方，公务员是一个独立的利益集团，受雇于政府，是政府雇员。白智立表示，西方国家围绕公务员的劳动权争论很多，一些国家允许公务员拥有组成工会的权利，跟政府集体谈判劳动条件的权利以及罢工的权利，相比而言，中国则明确规定，公务员不能罢工，对于公务员能否成立工会也未做出明确规定。

　　退出机制不畅催生众多“幽灵公务员”

　　公务员能否被辞退？一旦通过考试录取，是否就真的端上了“金饭碗”？对此，2005年出台的公务员法给出了明确答案。

　　公务员法第八十三条规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退，具体包括：连续两年年度考核不称职、不胜任现职工作又不接受其他安排等。

　　白智立表示，近年来确实听到一些公务员被辞退的消息，但其中仍然存在某些问题，一些犯有较严重错误应当严厉惩处、给予撤职或开除处理的公务员，在一些“人情”、“关系”的考量中，为了让这些人日后还能找到工作，有机会“改过自新”，事实上一部分是按照辞退处理的。公务员制度建立20年后，下一步应当在如何切实落实公务员制度上多下功夫。

　　林燕玲表示，公务员退出机制落实不畅，在很大程度上催生了中国数量众多的“幽灵公务员”。在公务员编制总量控制的情况下，退出机制落实不畅使得很多机关单位难以补充新鲜血液，目前很多地方采取了从下级机关借调和参公的方式(指对政府委托或授权具有行政执法能力的单位和不属公务员系列的人员，参照公务员法进行管理)。参公人员，严格意义上讲不是公务员，但在录用、晋升、考核、离退等方面按照公务员法进行管理。

　　“一方面是非常优秀的人才，另一方面是机关迫切的用人需求，但没有空缺的公务员编制，不得已要绕很多弯路。

　　”林燕玲说，参公与借调的人员数量已经越来越多，从而滋生出不少新问题，“例如下级机关付工资、上级机关用人的借调制度，已在很多层面引起各方不满和关注”。

　　毛寿龙说，微观上，公务员存在扩张的动力；宏观上，国家又实行严格的公务员编制控制，“就像是天天吃饭的人在外边穿着紧身衣，实际上并不会有太大的作用”，在毛寿龙看来，未来公务员制度应当加强微观管理，落实公务员退出机制，实现微循环，提高公务员管理水平。

　　 “消除特权是公务员改革的关键”

　　“工作高压、工资低”是目前公务员圈子的普遍抱怨，而“福利分房”、“灰色收入”则是社会对他们的普遍质疑。

　　竹立家表示，公务员薪酬标准应当和社会相同职务人员的工资基本持平，这也是国际通用的标准。国外政务官的薪

　　资水平与社会上相当职级的人士相比要低很多，如美国总统的薪资就比微软公司老总的薪资低很多；而事务官的薪酬则需按照社会上相当人员的平均值发放，这些“公共机构”工作人员，都通过相关的“公务员法”来管理，工资发放统一由国家财政按照一定的规则支出。

　　具体到中国公务员薪酬制度改革，竹立家表示，一个关键前提是要杜绝“隐形收入”和“灰色收入”，搞一个“阳光工资法案”，公务员的岗位工资、职级工资、津贴标准、福利等都要公开透明，便于立法机构和公众舆论进行监督。目前，一些机构和部门，拿着“房补”继续搞福利分房、拿着“车补”继续使用公车、拿着“饭补”继续“白吃饭”，仅“变相福利分房”一项，在房价高企的今天，就是普通工薪族几年甚至十几年的工资总和。

　　“消除特权是公务员改革的关键”，毛寿龙同样认为，未来应当保障公务员的权利，同时限制领导岗位权力，杜绝“灰色收入”，尽可能让公务员队伍扁平化，让更多的公务员落实在基层，享受较好的发展和待遇。目前中国高职级的公务员越来越多，这些公务员有些在退休后依然享受领导待遇，是造成国家财政负担越来越高的原因。

　　中国公务员制度大事记

　　1989年

　　人事部在6个国家部门和两个地区(深圳、哈尔滨)实行公务员考试录用试点。

　　1993年

　　国务院颁布《国家公务员暂行条例》，建立和推行公务员制度。

　　1994年

　　人事部下发《国家公务员录用暂行规定》，公务员考试录用制度正式建立。同年8月，人事部组织了中国首届公务员考试。

　　2000年

　　国考首次加入申论，考生根据指定的材料进行分析，提出见解，并加以论证。

　　2003年

　　国考报名人数首次突破10万，达到12.5万人。

　　2005年

　　公务员法正式出台，“凡进必考”等一系列制度通过法律形式予以确立。

　　2009年

　　国考报名人数首次突破百万。

　　2013年

　　国考报名人数突破150万，“国家统计局重庆调查总队合川调查队业务科室科员”以9470:1的竞争比例，成为国考最热职位，被称为“万里挑一”。