信用黑名单建设主体五花八门 惩戒形同虚设

　　信息相互封闭 惩戒形同虚设

　　信用黑名单“中看不中用”

　　《经济参考报》记者采访发现，目前各地各行业都兴起了黑名单建设热，黑名单开始成为社会信用体系建设的基础数据库。然而，由于部分黑名单没有联网，信息收集往往限定于具体行业内，没有和其他领域联动惩戒，导致震慑力大打折扣。

　　专家建议，信用体系建设宜把握自上而下、统一规则、全面共享等原则，避免出现“左手进了黑名单，右手继续赚黑钱”的现象。

　　 “黑名单”建设掀热潮

　　 压缩失信者生存空间

　　逃骗税者黑名单、食品安全黑名单、电子商务黑名单、农资黑名单……记者查询发现，为了杜绝造假、伪劣等不诚信行为，各地各行业都在建设黑名单制度。

　　例如，在湖南邵阳，劳动监察部门建立维护农民工权益诚信评价制度，对拖欠农民工工资等侵害农民工合法权益的用人单位，降低诚信等级，列入“不诚信单位黑名单”。

　　在上海金山，开始推行危险化学品行业企业生产安全黑名单制度，黑名单不仅网上公示，还抄报给政府机构、金融机构和上下游企业，被列入黑名单的企业土地批不到、贷款贷不了，倒逼企业投入资金整改。

　　除了在单个行业的信用体系外，一些地方开始探索将“信用评价”引入生活的方方面面，试图培育“守信激励”的监管氛围。

　　山东省德州市宁津县县委书记巩洪波介绍，宁津县从2013年8月开始建设“诚信宁津”，搭建征信平台，实现个人和企业信息管理的智能化。对于恶意拖欠银行贷款甚至闯红灯等行为都将记入个人诚信档案，能即时查询个人、政府部门、企业的诚信情况。

　　目前，宁津县已出台诚信个人评定办法和关于对诚信个人和诚信企业的奖惩政策，根据得分情况评定诚信星级，从贷款、消费、技能培训、就医等多方面对诚信个人和诚信企业给予奖励。目前已经初步建成了个人和企业(个体户)的信息库。截至9月初，59个录入单位共录入个人失信信息1200余条，企业失信信息100多条。“诚信记录好，可以免费体检；记录差，贷款等都要受到影响。”  巩洪波说。

　　专家认为，这种社会共治压缩了失信者、失信企业的生存空间，成为黑名单制度的主要价值所在。2013年，最高人民法院建立失信被执行人名单制度，实行公开曝光；对7.2万名失信被执行人进行了信用惩戒，约20%的失信被执行人主动履行了义务。由于个人和企业因失信付出的信誉代价、商业代价太过沉重，使得失信行为有所收敛。

　　 失信惩戒无“法”支撑

　　 征信屡陷违法边缘

　　2014年的政府工作报告明确提出，加快社会信用体系建设，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，这也是“黑名单”一词首次进入报告并被寄予厚望。但是，由于主管部门不明确，路径不明晰，导致我国黑名单建设主体五花八门，国家层面顶层设计缺失；再加上立法进程缓慢，市场发展和信息征集有“腿”难行，信用数据难以使用。

　　由于缺乏相关法律支撑，一些地方即使出台了操作性非常强的信用管理办法，也多数难以落实。例如，《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》中关于“拖欠公用事业缴费，限制报考公务员”的条款，就陷入了违反《公务员法》的纷争，被指恣意侵犯和剥夺公民合法权益。

　　巩洪波坦承，这个诚信结果使用起来很难，交警部门规定了闯红灯要计入失信记录，那么银行是不是可以规定说闯红灯就限制贷款？这有可能违法，而且现行探索都只能局限于一个行政区域，因此必须有顶层设计，从国家层面立法，比如限制“老赖”高消费等的措施，才能真正发挥诚信平台引领风气的导向示范作用。

　　多位专家和信用主管部门认为，当前我国信用体系建设社会需求急迫，但立法步伐缓慢。由于缺少法律法规依据和制约，导致一些政府部门的社会信用信息归集和应用工作常常徘徊在违法边缘，许多原本有力的失信惩戒手段形同虚设，这是近年来诚信缺失泛滥触目惊心的重要原因所在。

　　上海市信用管理专业委员会主任柳正国认为，主干法律缺失是我国社会信用体系建设的最大难点。美国关于信用的立法共有17部，生效的16部，其中还不包括在专业法中涉及的；而我国《征信管理条例》历经约10年时间，经多次修改最终出台，但其中许多规定仍很粗糙。以美国《信用报告基本法》为例，它明确了什么内容必须报告，什么内容不能报告，什么是必须授权的，什么人可以买信用报告，什么人可以加工制作信用报告，并规定了企业间交易必须要有信用评级，为信息交换和共享提供了前提，而我国在此方面基本是空白。

　　 建设主体五花八门

　　 只顾“争权”互不配合

　　由于黑名单建设主体五花八门，各地的主导部门也不一致，导致部门间相互推诿时有发生，效率低下。例如上海、江苏归口经信委，山东归口文明办，辽宁主管是发改委，还有一些地区由人民银行“抓总”。

　　记者发现，仅仅在部委层面，有环保部门的环评黑名单、安监部门针对重特大事故的企业黑名单、商务部门针对侵犯知识产权的企业黑名单、食品药品监督部门针对食品药品安全的黑名单、住建部等十部委针对房企囤地违规信贷违规销售等行为的黑名单(房地产开发企业诚信信息共享系统)、最高人民检察院针对行贿犯罪的黑名单(行贿犯罪档案库)、证监会针对证券业内违法违规案件的黑名单(中国证监会诚信档案数据库)、教育部门针对招生和办学秩序有不良记录的学校黑名单，以及工信部意在整治泄露个人隐私、垃圾广告等安全隐患拟推的《移动互联网黑白名单规范》等一系列黑名单管理制度。

　　上海立信会计学院金融学院信用管理专业教授洪玫直言，社会信用管理部门“乱”字当头。“解读社会信用有三个关键词：诚信是意识形态，在党委口；征信更多用在金融领域，放在银行口；而信用则是社会管理，又归在政府口，所以各地情况不一，放在哪里管的都有。”

　　江苏省社会信用体系建设领导小组办公室副主任程友华说，有时出台一项规定，十几个单位会签下来，往往要1年多时间，工作推进效率可想而知，难以形成合力。

　　正是由于建设主体不一致，数据尚未完全共享，导致失信惩戒威慑力大幅下降。《经济参考报》记者在采访中发现，信息封闭导致数据库的使用很难有震慑力：一些市县征信办抱怨公安等政法部门拒绝提供公民违法记录，人社、民政等公共管理部门认为银行等金融机构在提供经济类信用信息上“存在保留”，而人民银行等机构也“大倒苦水”，迫切需要获得政府及公共管理类信用信息，却得不到有关部门的响应……

　　“信息汇集是一种权力，各部门抓的都是这个权力，而不是做好自己这一块的信息记录。”中国人民大学财政金融学院教授吴晶妹认为，部门绞尽脑汁争夺信息“主权”，导致一些地区社会信用体系建设陷入部门间互不配合的尴尬境地，全国信用体系建设进程被大大推迟。

　　记者发现，行政管理的条块分割带来信用体系建设的条块分割，突出表现是部门建部门的，地方建地方的，部门和地方都按照自己的理解建设信用体系。“信用信息多掌握在各部门，相互封闭；地方则立足于本地信用数据进行系统建设，容易形成信用市场壁垒，同时还会造成多重技术标准，不利于信息共享，造成资源浪费。”柳正国说。

　　(本版稿件除署名文章外，均由记者周琳、刘巍巍、吴书光、方列、南婷、杨一苗采写)

　　 加强顶层设计 推动信用监管常态化

　　目前，黑名单在市场化和社会化惩戒方面均未实现大规模使用。专家认为，黑名单不应停留在“纸面”，需要从顶层统一信用数据收集的主体、规则，加快立法为黑名单使用清障。

　　同时，鉴于信用体系建设量大面广，实难一蹴而就。而在商务流通领域、公务员录取两方面，信用监管已具备优先使用的基本条件，可利用二维码、APP等新媒体手段先行突破，创造失信惩戒的社会氛围，推进信用监管的常态化。

　　明确法律 统一规则 数据共享

　　上海立信会计学院金融学院信用管理专业教授洪玫认为，黑名单的顺畅使用，其基础是社会主体信用交易行为的全面征信和个人、企业信用档案记录的普遍建立，并通过第三方信用服务机构提供的信用报告等服务扩大征信信息的应用与传播，潜移默化地影响市场主体的行为。同时，市场主体行为的改变也会使信用信息的提供方、使用方明显看到征信活动给他们带来的实际益处，从而激励企业等市场主体及时上报征信数据、开展信用管理的积极性。但目前来看，信用惩戒机制建设距离这个目标还存在不小差距。

　　专家认为，我国应提出国家信用战略，统一主管部门、统一立法规则、统一征集标准，打造“国家样板”，从上至下加快推进信用体系建设，避免各地重复建设。黑名单制度同样需要明确政府权力边界，谁有权拟定黑名单，拟定黑名单的程序如何，执行过程和结果的透明公开等，都需要规范。

　　其一，明确法律，确定黑名单数据搜集的范围。洪玫认为，要把建立和完善信用体系立法当作一项系统工程。在宏观性立法层面，可出台《信用管理条例》，为信用管理建章立制，明确组织机构怎样设置、信用信息数据库怎样运作等。在中观层面，针对信用信息管理，可尽快出台《信息公开法》或《信用信息保护法》，对信用信息的公开和保护进行规定；针对商业秘密和隐私权保护，可出台《企业商业秘密保护法》、《个人隐私权保护法》等。在微观层面，可围绕一些专业性法律开展工作，比如出台关于信用评级和商账追收的规定。

　　其二，统一规则，明晰数据收集主体和标准。山东省宁津县县委常委、县委办公室主任武永生建议，尽快制定全国统一的信用标准，包括数据采集标准、技术接口、评价标准和操作规程等，避免重复建设和资源浪费。上海市信用管理专业委员会主任柳正国说，考虑部门协调的实际，最好成立一个比发改委还要高半级的信用管理部门，或由副总理甚至更高级别领导兼任该部门负责人。

　　其三，数据共享，确保收集后的数据告别碎片化。中国人民大学商法研究所所长刘俊海认为，当前我国企业信用信息体系建设存在分散化现象。既有国家工商行政管理总局的全国企业信用信息公示系统，也有中国人民银行征信中心的基础信用数据库，还有民间征信机构的征信信息系统。建议把产品质量、食品安全、工商登记、税收缴纳、工资支付、社保缴费等信息纳入诚信体系建设，实现诚信体系完整统一。

　　刘俊海建议，以工商部门的经济户籍库为基础，全面深度整合工商部门、央行、税务、公安、海关、法院等国家机关的各类诚信数据库，早日实现各类诚信建设数据库之间的互联互通与无缝对接，最终建成全国统一的跨地域、跨部门、跨产业、信息共享、快捷高效、24小时全天候、360度全方位的用户友好型的公司信用信息数据库。

　　推动商务领域优先突破

　　记者在采访中发现，在部分商务流通领域，信用评价已开始呈现“失信惩戒”的趋势。例如广东推进纳税信用等级电子证书，采用电子印章、二维码等技术，公开纳税信用等级信息、实现信息共享和信用状况透明、可查。

　　上海市食药监局就对食品生产和餐饮等企业建立了信用评价体系，以哭脸、平脸、笑脸等对企业进行分级，并将开发手机APP，消费者外出就餐时，只需打开APP就能查询到政府对这一餐饮企业的检查结果、处罚信息等内容。

　　专家认为，商务流通领域已经初步具备进行信用评价的基本条件：一是追溯系统比较完善。例如基于“全国诚信数据库”的应用系统“全国商品可追溯信息管理系统”近期已上线，其利用二维码等多种手段，对单个产品赋予唯一身份证，对产品详细信息及消费等环节进行数据采集跟踪。

　　二是基础数据库有建设的条件。从今年开始，企业信息公示暂行条例开始实施，企业将每年对注册、财务等基本信息进行年报公示，工商部门即时上传针对企业的行政处罚信息，企业还需即时上传其他部门对其的行政处罚记录。

　　专家建议，这一年报公示系统可以成为企业信用记录的基础数据库，食药监和商务部门可建立联动机制，建设类似企业信用的“大众点评”，要求已建设追溯系统的企业，在二维码中链接企业年报中的信用信息；鼓励尚未建设追溯系统的企业，尽快建立包含信用信息的追溯系统，方便消费者用脚投票，实现在超市等终端市场，“一码”查询所有信息。

　　建立公职机关诚信档案

　　专家认为，应在干部提拔、公务员录取等多个环节率先使用公务员的征信报告，根据其信用等级进行评判，严重失信不得参加公务员考试，在公务员领域形成爱惜信用、维护信用良好记录的习惯，逐步建立起国家级的公务员信用档案，以形成信用报告使用和监管常态化的氛围。

　　其一，加强监察制度建设，建立公职机关诚信档案。例如在一些地方，监察部门将对每个公职部门的审计结果记录在案，未来可扩大记录范围，将公职机关行政复议的结案率、投诉率等都扩大在内，形成公职机关的信用档案，并将这种信用评级作为机关一把手的考核指标。

　　专家建议，建立有效机制，对每个公务员在行使政府职权的过程中是否恪守诚信做出评议，并建立国家公务员信用档案，让诚信成为公务员升降、进出的依据。

　　其二，在公务员录取领域优先使用“信用评价”。一些地方已经开始先行先试。例如在江苏省睢宁县，在公务人员管理、后备干部提拔考察、事业人员招聘、人大代表、政协委员资格审核等环节，已经率先执行查询个人信用记录制度。信用报告不达标，将无法进行提拔。

　　江苏省社会信用体系建设领导小组办公室副主任程友华建议，对个人资信情况也要开展评估，由于牵涉面广，可以先从三类人做起：一是民营企业家，二是社会贤达名流，三是经常发生信贷关系的人。在信用评估的基础上建立全国企业、个人、金融机构信用库，银行和企业通过付费的方法可以便捷查到有关客户的信用状况。

编辑：SN064