何增科：社会管理尤需治理理念的指导

——访中央编译局世界发展战略研究部主任何增科

□四川日报记者 王付永

记者： 党的十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。把“管理”改成“治理”，一字之差体现了什么？如何全面理解社会治理的内涵？

何增科： 治理理念是不少学者一直关注和倡导的新理念，这次在政策概念上体现治理理念，学界感到欣慰和鼓舞。 20世纪90年代以来，治理的概念在国际社会逐渐流行起来，近年来在我国也产生了日益广泛而深入的影响。在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义很有代表性。其定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。正因为社会管理尤为需要治理理念的指导，社会管理尤为契合治理的特征，所以学者们更愿意把以治理理念为指导的社会管理称为社会治理。社会治理是在一个既定的空间范围内由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序。

记者：社会治理和社会管理概念的区别体现在什么地方？有什么启示？

何增科： 社会治理和社会管理概念有着重大的区别。社会管理的主体相对来说较为单一，主要是指各级党委和政府及其职能部门。而社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的重要行动主体。政府社会管理的主要内容是政府管理社会，一些地方和部门甚至将政府管理社会理解为防范管控社会，这种防控要横向到边纵向到底，编织一张严密的防控之网将社会一网打尽、一览无余。

一个没有自治精神和自治能力的社会，只能依赖于外部的政府管理。长此以往，社会将缺乏创造精神和生机活力，政府因“保姆式”管理而不堪重负。而从“治理”的角度考虑问题，则意味着政府为社区居民和社会组织成员提供更大的自治空间，为社会自治提供必要的权利、资源和能力保障。政府将集中有限的资源做自己擅长做的事情。以前，一些地方和部门将政府社会管理理解为政府对社会组织和社会成员通过政治动员和行政命令方式达到管理的目的，对方只有服从和配合的义务而缺少应有的权利。社会治理则强调多元主体通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，强调协商协调中的持续互动过程，反对单纯的命令和控制，倡导政府社会管理的透明化、法治化和利益相关方参与社会政策决策。

记者： 这样，就意味着多些参与，少些旁观，多些协同、少些管控，多些自治、少些被动，这也是您在社区管理方面一直倡导的。那么，将社会治理理念应用于社区，如何在社区治理中体现参与式管理的原则？

何增科： 近年来，随着城市化进程的加快，社区日益成为社会事务管理的最基本的单元。但是，在社区管理体系建设方面，目前存在的突出问题是自治组织行政化，城乡分割条块分割，社会参与不足，社区在社会管理中的作用有限。城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”。发挥社区对社会的凝聚力，就要在社会成员的参与式治理上多下功夫。

由于在城乡社区缺乏相应的政府机构，乡镇和街道政府只能依靠居民自治组织来履行自身在基层社区的社会管理和公共服务职能，其结果是居民自治组织日益行政化，成为实际上的一级政府。同时居民自治组织缺乏独立的收入来源和充足的资源，难以对基层社区的公共事务进行自我管理。乡镇政府和街道办事处本身就带有县、区政府的派出机构的性质，但他们却对区、县政府职能部门在乡镇和街道的派出机构缺乏统辖权，形成典型的条块分割、资源各自配置格局。在城市中独立于街道和居民委员会的大大小小的单位，各自也掌握着丰富的资源，但并不与当地社区共享，社区资源整合程度不高。由于实行派出式管理，基层政权的社会管理和公共服务职能履行过程中，来自民间组织和居民的参与和监督严重不足。由此导致基层政权的许多社会管理和公共服务工作脱离民众的实际需求。社区管理的发展方向是建立开放式的社区治理结构，将社区中各个利益相关方或其代表整合进社区治理结构中，实行参与式的社区治理，有效地整合各种资源更好地服务于社区居民。

记者： 数据显示，今年，四川全省社区矫正人员新增近8000人，目前共有社区矫正人员36400多人。未来5年内，社区服刑人员数量将快速增长，将会成为社会治理中一个数量庞大、身份特殊的人群。在健全社区矫正制度方面您有什么建议？

何增科： 社会安全是一项重要的公共产品。为了提高社会治安管理的社会化水平，需要重点加强社区警务制度、社区矫正制度建设和矛盾纠纷调解制度建设。

加强社区矫正制度建设，需要实现刑罚理念从惩罚向复原的转变，这种转变过程也要发挥矫正人员参与矫正的主动性。要综合运用非监禁教育改造、赔偿和监禁等手段使罪犯重新回归社会，使社区矫正、赔偿和监禁形成一种相互补充的关系，尽可能通过社区矫正和赔偿等改造罪犯恢复社会秩序。与社区矫正重要性增加相适应，应当建立社区矫正工作协调管理机构，统一协调公、检、法、司、民政、劳动和社会保障等社会矫正相关机构工作，充分发挥居委会、工会、共青团、妇联、社会工作者、志愿者和社区居民的积极性，加强对社区矫正对象的监督和帮教，方便其重新回归社会。加强矛盾纠纷调解机制建设，需要做好司法调解、行政调解和人民调解之间的衔接工作，使柔性的法律调解与刚性的司法判决相互补充，更加有效地化解矛盾纠纷。