优化城市管理执法力量
01.06.2016 10:34
本文来源: 住房与城乡建设厅
一、根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准
岗位是指城市管理部门根据其社会功能、职责任务和工作需要设置的工作岗位，应当具有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件。随着城市工作的发展，城市管理执法的职责范围越来越宽，执法分工越来越细，执法标准越来越高，执法方式和手段越来越多，对城市管理执法岗位设置的要求也越来越高。科学、合理设置城市管理执法岗位是科学配备城市管理执法人员的前提和基础，是明确城市管理执法工作分工的重要依据，也是建立健全城市管理执法岗位责任制、加强执法监管、规范执法行为的迫切需要。
城市管理执法工作具有执法范围广、执法事项多、一线比例大、技能综合性强等特点，在岗位设置上，要着眼政府职能转变，顺应强化事中、事后监管对综合行政执法的更高要求，针对现行公务员职业发展路径单一、管理针对性不强等问题，以建设一支职业化、专业化、准军事化的行政执法队伍为目标，既要按照科学合理、精简效能的原则，做到因事设岗、层次合理、分工明确、协调联动，又要区别于一般的行政管理部门和执法部门，探索建立符合城市管理执法工作特点的执法岗位分类制度和等级制度，通过优化岗位结构比例和执法人员配置，来满足城市管理执法工作的实际需要。例如，在一线执法岗位的设置上，可以综合设置管理岗位、执法执勤岗位和专业技术岗位，科学确定不同岗位人员的数量和比例，提高执法工作的规范化水平。
目前，城市管理执法人员的编制数量有限，执法力量严重不足的问题十分普遍。据统计，全国设置城市管理执法机构的3074个县级以上政府中，在编城市管理执法人员仅为23.4万人，占全国城镇人口的万分之三点一九，远低于警察（城乡总人口的万分之十四左右）的配备比例，难以满足实际执法工作的需要。各地要求增加城市管理执法人员的呼声十分强烈。特别是很多城市要求城市管理执法人员实行“五加二”、“白加黑”的全天候执法执勤模式，每个基层执法单位只有3～4名城市管理执法人员，面对辖区面积大、常住人口多、执法任务重的执法环境和网格化管理、综合执法等工作要求，往往力不从心，不得不大量使用协管人员。住房城乡建设部2008年印发的《城镇市容环境卫生劳动定额》中，就提出了“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”的配备标准，而城市管理执法人员承担的执法任务更加繁重，却连这样的标准都难以达到，天津、江苏、四川、广东等城镇化率较高的地区城市管理执法人员配备比例标准仅有万分之二左右。
随着新型城镇化的快速推进，城市建成区面积不断扩大，全国超过2.67亿人的农业转移人口进入城市，给城市管理执法工作提出了严峻挑战，城市管理执法人员不足的形势还将更加严峻。在这种情况下，各地应当根据城市管理执法工作的实际，科学确定城市管理执法人员的配备比例标准，在核定的编制数额内足额配备城市管理执法人员，确保城市管理执法队伍具备充分的履职能力。东部经济发达、城镇化水平高、人口数量多的城市，更应当适度提高城市管理执法人员配备比例标准，满足城市管理执法工作的实际需要。
二、统筹解决好城市管理执法人员的身份编制问题
目前，城市管理执法人员身份编制较为混乱，既有行政编制，也有参照公务员管理事业编制，更多的是一般事业编制。据统计，全国3074个县级以上政府23.4万在编城市管理执法人员中，行政编制人员为8.5万人，占36.5％；参照公务员管理的事业编制人员为4.4万人，占18.9％；一般事业编制人员为10.5万人，占44.6％。
按照《中华人民共和国行政处罚法》第十五条和第十九条的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，也可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施。目前，各地城市管理部门普遍面临行政编制数量不足的问题，具体承担城市管理执法职责的机构往往作为下设单位，使用参照公务员管理事业编制。有的市、县城市管理执法机构连参照公务员管理事业编制都没有，仅能使用一般事业编制。由于身份编制的限制，城市管理执法队伍面临人员流动难、职务晋升难等诸多问题，严重影响了基层城市管理执法队伍的积极性。身份编制的多样化既严重影响了城市管理执法队伍的素质和能力，也引发了社会各界对城市管理执法队伍执法合法性的广泛质疑，严重影响了城市管理执法工作的权威性和城市管理执法队伍形象。
统筹解决好执法人员身份编制问题有利于推进执法队伍建设的规范化，调动执法人员的积极性，更有利于提高执法行为的规范化，提高执法队伍的综合素质。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确要求，承担行政职能的事业单位，应逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。在此背景下，具体承担城市管理执法职责的机构应当逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，相应地，参照公务员管理事业编制和一般事业编制的城市管理执法人员也应当转为行政编制。因此，必须统筹解决好城市管理执法人员的身份编制问题。在财政供养人员只减不增、确保符合“约法三章”要求的前提下，各地可以结合机构综合设置和分类推进事业单位改革，妥善解决城市管理执法人员编制问题，有条件的城市，可以通过行政管理体制和政府机构改革调剂出来的空额逐步解决。
城市管理执法主要使用行政编制人员，根据公务员“凡进必考”原则，就可以对执法人员素质和能力设定统一的标准，统一组织实施教育培训，统一进行严格管理，从而提高城市管理执法的规范化水平。各地应当积极探索行政编制管理使用新路子，向深化综合执法体制改革要编制，向加强管理要编制，向运用信息技术要编制。对精简压缩出来的机关行政编制，应当优先调剂给城市管理执法机构。各地应当积极探索在编制总量内跨区域、跨部门调剂使用编制，结合简政放权和执法、服务重心下移，推动编制资源向城市管理执法基层和一线下沉。
三、推动城市管理执法力量向基层倾斜
加强城市管理执法，重点在基层，难点也在基层，这是由城市管理执法工作的发展规律决定的。随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，城市人口大量增加，城市管理执法事项不断增多，面临的社会矛盾和利益纠纷也日趋复杂，过去仅靠市一级城市管理执法队伍就能“一竿子插到底”的城市管理执法格局，越来越无法满足城市管理工作的实际需要。许多城市积极探索“两级政府、三级管理、四级网络、属地管理、重心下移”的城市管理模式，城市管理执法的重心逐渐向基层倾斜。
根据住房城乡建设部对各省城市管理执法人员重心下移情况的调查分析，各省区、县一级城市管理执法力量占全省城市管理执法力量的平均比例为84%，天津、上海、重庆、北京等4个直辖市的比例更是高达96％以上。江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南等省份的许多城市都实行了市、区分级管理、以区为主的城市管理执法体制，将城市管理执法的具体事权下放到区，组建区级城市管理执法队伍，向街道派驻城市管理综合执法人员，并实行网格化管理，将执法工作向社区延伸，有效提高了管理和执法效能。但是，也有一些城市基层城市管理执法力量薄弱，执法人员数量不足、素质不高，编制、管理、保障等无法满足基层城市管理执法工作的实际需要。同时，由于基层城市管理执法工作条件艰苦、薪酬待遇差、上升通道窄、执行法律难，存在“专业人员不愿去、去了不愿留、时间长了不愿干”等现象，造成了懂法律、懂业务、懂实际的城市管理执法人才缺失，骨干力量、优秀干部流失。所以，各地在配备城市管理执法人员时，应当适度提高一线人员的比例，满足基层一线城市管理执法工作的需要。在城市管理执法人员核定的编制总数内，可以通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要，防止执法队伍“机关化”。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例。
需要强调的是，优化城市管理执法力量是一项政策性强、涉及面广的工作，处理不好，容易影响城市管理执法队伍的稳定，影响城市管理执法体制改革工作的深入推进。在改革过程中，各地应当加强统筹协调，采取分步骤、分阶段、分类别的方式，妥善解决好城市管理执法人员的配备比例标准和身份编制问题，妥善处理好城市管理执法力量重心下移的时间、方法、步骤，确保改革过程中人心不散、队伍不乱、工作不断。
本文来源: 住房与城乡建设厅
01.06.2016 10:34
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