为什么要划定城市的边界

近日国土部透露,包括北、上、广、深在内的14个城市的开发边界划定工作将于今年完成,开发边界将作为城市发展的刚性约定,不得超越界限盲目扩张。此后,全国600多个城市也会陆续划定开发边界。

划定城市边界,是我国新型城镇化道路的重要内涵,也是缓解当前各种“城市病”多发的重要途径。之前的城镇化发展模式,很大程度上是资本驱动型的,必然会导致城市盲目、无限地扩张,城市与乡村的关系就是攫取土地等各种资源。而划定城市边界,严禁城市盲目扩张,与“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求一道,为城乡关系的平等化、和谐化发展奠定了现实的基础。

资本的膨胀本性使城市无限扩张,并最终导致种种“城市病”

新时期以来,中国城市化进程的一般模式是以资本运作为引导、无度扩张为形态。党的十一届三中全会以来,“以经济建设为中心”的国家决策使中国城市成为区域经济发展的“桥头堡”,而在日益深化的国际化大潮中,一、二线城市又不可避免地成为了中国面向全球经济的“桥头堡”。经济发展为主导的城市模式,以资本运作为主动力,“城市”本身作为资源聚集体而被纳入区域或全球资本体系中,资本的膨胀本性决定了城市发展必然无限扩张的宿命,而由城市扩张所引起的区域结构失衡与城市社会内爆,构成了中国所谓“城市病”的主要内容。

经济发展为主导的资本城市模式,虽然构成了新时期以来中国城市发展的主流,但却并非全部,与其同时发生的是中国“新型城镇化”的地方决策与实践。从目前所掌握的材料看,在2006年,中国各地已出现了异于资本扩张模式的城市发展的地方实践。在该年度的政府工作报告中,江西省政府首倡“大力推进农业农村现代化、新型工业化、新型城镇化、经济国际化和市场化”。同年,浙江省召开全省城市工作会议,时任浙江省委书记习近平在讲话中强调,要坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路,并对新型城市化道路内涵给予阐释,提出五个主要任务。也是在这一年,广西推进工业化城镇化工作会议在南宁召开。此后,地方建设“新型城镇化”的决策信号频频释放。2007年,时任国务院总理温家宝在长江三角洲地区经济社会发展座谈会上指出,要优化城市布局,走新型城镇化道路。2009年,《求是》发表时任国务院副总理李克强的署名文章《保持经济平稳较快发展》,文中指出,我们要“协调推进新型工业化、新型城镇化,形成新的增长极、增长带、增长面,拓展扩大内需的新空间”。此后几年,李克强对建设新型城镇化的强调成为其不同场合发言的主调。2010年,江西省政府出台《关于加快推进新型城镇化的若干意见》。2010年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出,坚持走中国特色城镇化道路,科学制定城镇化发展规划,促进城镇化健康发展。至此,中国地方新型城镇化的决策探索正式上升为国家决策导向。

新时期以来中国各地出现的新型城镇化决策探索,其主体内容是对资本城市造成的不合理发展进行结构纠偏,重心下移,关注城乡关系,引导中国城市布局的结构单元从“城城”关系转向“城乡”关系,以此实现对区域总体结构的优化。资本城市的区域扩张,其拓展路径是从“城市”到“城市”。这种“城城”路径是资本城市的必然选择,资本城市的主动力是对资本获益最大化的追求,对城市资本增殖而言,真正有益的并不是其与空间相接的“乡村”联姻,而是与另一个同样充满资本热望的“城市”的合谋,两个城市跨越乡村大地的携手才真正使得各自从“乡村”获得的“自然资源”转化成“交换资本”,实现城市资本的真正增殖。因此,资本城市面向“乡村”的扩张只是表象,其真正指向其实是另一个“城市”。这种“城城”拓展使得资本城市成为了区域发展中的“飞地”。

随着资本流动的加剧,资本本身的风险性日益增加,这就使得城市经营必然向“自然资源”的占据上回归,即从“城城”关系向“城乡”关系撤退。对中国城市化进程而言,资本增殖一直是主流,但资本流动所产生风险积累日益扩大,至新世纪初呈现为区域发展的结构性风险,由此导致了各地城市决策开始注重“城乡”关系和空间布局优化。仔细解读新型城镇化的国家政策文本,可发现字里行间对乡土社会的着墨越来越多,以至于2013年的《中央城镇化工作会议公报》中出现了“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的表述。“乡愁”表述看上去显得突兀,其实正是孕育在新时期中国城市化进程中的新型城镇化模式的自然显发。