中期财政规划仍存多项障碍 专项转移支付面临压缩
2015年是深化改革的关键之年，财税领域的改革仍然是重中之重。
1月23日，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发［2015］3号文)(以下简称《意见》)的发布，标志着研究酝酿多年的中期财政规划，将在今年正式落地。
“《意见》的出台只是表明国家要推动这项改革，但具体编制还需要财政部制定相应的指南和办法。”接近财政部的人士告诉《华夏时报》记者，《意见》的酝酿出台可以追溯到2012年在世界银行[微博]的帮助下启动的相关研究，2013年财政部在国内外进行了广泛的考察、调研，形成了研究报告，去年财政部预算司在征求相关部委意见之后正式起草了文件。
现行的年度预算存在财政支出决策短期化、支出结构固化僵化、与专项规划、区域规划和财政规划衔接不够的问题，导致支出结构不尽合理，结转结余资金较多，财政资金绩效不高。正在进行财政部相关课题研究的财政部财科所研究员王泽彩表示，中期财政规划主要是为了解决这些问题。
过渡形态
记者注意到，《意见》发布前两天，国务院办公厅发布《通知》从盘活财政资金的角度提出，2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算，特别是要在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点。
据了解，目前，世界上已有超过2/3 的国家实施了中期财政规划。
为什么不叫中期滚动预算而叫中期财政规划呢？王泽彩表示，一旦叫做预算就意味着要报人大审批，约束力更强，但一年编报三年的预算在现有的财政管理基础，信息化手段，包括各预算单位人员的能力上都不具备，需要有一个逐步过渡。
《意见》明确指出，中期财政规划是中期预算的过渡形态，最终要过渡到真正的中期预算，“全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用”。
参照世界银行对中期支出框架的分类，中期财政规划可以分为三个层次：第一层次是最低层次的中期财政框架，第二层次是中期预算框架，第三层次是最高层次的中期绩效框架。“终极目标是使得绩效二字植入到中期财政规划管理的全过程。”王泽彩说。
据了解，早在2009年，河北省在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作，河南省焦作市也开始实施跨年度中期预算试点；但并没有在全国形成较大示范作用。
河南某市财政局预算部门人士对记者表示，目前基层要编中期财政规划，存在没人手、没时间、没能力的主客观难题。
上述接近财政部的人士表示，《意见》虽然对中期财政规划的主要内容、编制主体和程序做了总体要求，但仍缺乏操作性。目前财政部正在抓紧制定《预算法实施条例》，以及关于编制中期财政规划的管理办法，前者很可能已经上报国务院。
多重障碍
“收支预测是基础，财政可持续发展是关键，其他配套改革是保障。”王泽彩说。多位受访人士对本报记者表示，编制中期财政规划的关键在于准确预测未来3年的财政收支情况。
上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲表示，从既有的财政收入预测来看，GDP是最重要的指标之一。预测多快的经济增速、财政收入与经济增长之间的关系，都是中期规划需要明确的。“就像年度预算需要细化一样，中期规划要发挥作用的关键在于能把预测的收支项目具体化、量化。”
《意见》要求中期规划要与国民经济发展规划、专项规划相衔接。那么，为什么不编制五年中期规划呢？王泽彩认为，关键在于预测准确度，第一年预测的准确度可能达到95%以上，第二年到90%，第三年可能80%的准确度都比较困难。
此外，大规模的转移支付也是编制中期财政规划的障碍。“尤其是专项转移支付，很多资金都要靠地方自己去争取，今年有的也许明年就不一定再有，这给地方财政收入带来很大不确定性，因此必须大力压缩专项转移支付规模。”邓淑莲说。
2013年财政收支决算数据显示，中央对地方转移支付4.38万亿元，约占全国财政收入(12.92万亿元)的30%，其中一般转移支付2.45万亿元。近年的数据显示，中央转移支付一直占地方财政支出的40%以上。
编制中期财政规划除了要预测现行政策下财政收支，另一个重点是分析现行财政收支中存在的政策问题，包括财政收入制度存在的问题、财政支出政策存在的问题，以及债务风险问题，以期在中长期视野下加以解决。
“上海当时是想选择金山区在部分预算单位做试点，江苏想选择一些重点行业做试点。”据邓淑莲了解，上海、江苏等地对于编制中期财政规划此前也想有所动作，但由于财政部没有具体操作性指导文件，感到无从着手。
王泽彩认为，首先需建立财政、国地税、人民银行[微博]、国家统计局、发改委等部门间互联互通的大数据平台；其次，加强对各级财政部门预算管理人员的培训，提升其能力；再次要大胆地借鉴国外发达国家预测财政收支的技术手段方式方法。
“编制中期财政规划不能设定太多的政策目标，要有主有次。”邓淑莲说。
