专家:四中全会后法治实施需进一步完善具体制度
■编者按
刚刚闭幕的党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这是首个以“依法治国”为主题的中央全会。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若千重大问题的决定》。为了学习贯彻全会精神，从本期开始，本报推出“四中全会的法治解读”系列报道。敬请关注。
四中全会公报是中央文件第一次提出“中国特色社会主义法治体系”的概念。法治体系被摆在首要位置，这是依法治国理论的完善和升华。法治体系已经超越了法律范畴，对于全面推进依法治国建设将发挥统领性作用
法治周末见习记者 蒲晓磊
十八届四中全会在公报中提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。
北京大学法学院教授姜明安对法治周末记者表示，这是在中央文件中第一次提出“中国特色社会主义法治体系”的概念。
司法部研究室原主任王公义在接受法治周末记者采访时认为，与之前的法律体系相比，法治体系的提出有着重大意义。“法律体系讲的是民法、刑法等各个文本体系，而法治体系指的是国家治理方法的体系，这是两个根本不同的体系，有了很大进步。而在法治体系之下，任何事情都必须按照法律的原则来办，任何人、任何政党都必须在法律范围内活动。”
姜明安向记者介绍，公报中列出了五个子体系，即法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系，这五个子体系的作用都至关重要。“其中，法律规范体系和党内法规体系都是法治的基础和前提，法治实施体系对于法治更是有着决定性作用。”
17年6提依法治国
作为首个以“依法治国”为主题的中央全会，10月23日发布的《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》(以下简称《公报》)，提出了依法治国的总目标和重大任务。
在此次“依法治国”路线图得以明确之前，关于“依法治国”的规划工作早已展开。从1997年党的十五大首次提出“依法治国”开始，这一规划之路已走过了17个年头。在这17年的时间里，有6次提出了“依法治国”，其中包括4届党代会和两次党的中央全会。每次党的重要会议对于“依法治国”表述的变化背后，都是执政党对治国理政方式探索的体现。
1997年召开的十五大，在首次提出“依法治国”时，采用的表述是：“依法治国，建设社会主义法治国家。”尽管只有14个字，但作为首次将“依法治国”升为“治国方略”的会议，其在依法治国探索道路上无疑具有里程碑式的意义。
在2002年召开的十六大上，“依法治国”的表述更加丰富：“善于把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来”“坚持物质文明和精神文明两手抓，实行依法治国和以德治国相结合”。中国社会科学院荣誉学部委员李步云认为，十六大正式提出“政治文明”的概念，由此，民主、法治、人权等人权方面的内容，从以往“精神文明”的范畴中独立出来，提升了“依法治国”的战略地位。
2007年召开的十七大，对“依法治国”的表述为“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。值得注意的是，在十七大召开前，2004年宪法修改时将“国家尊重和保障人权”正式写入宪法。对此，十七大报告表示，“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。
2012年十八大报告中指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式”。同时，报告再次确认了宪法的权威，表示“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。习近平在当年的现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话时表示，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，进一步从宪法作为国家根本法的地位出发，为全面落实依法治国基本方略、改进党的领导方式和执政方式指明了方向。
在2013年召开的十八届三中全会上，“依法治国”的表述更详细，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”等信息都被提及。
对于四中全会的举行，曾任全国人大常委会法工委研究室副主任的郭道晖表示，四中全会进一步明确了“依法治国”的路线图，“依法治国首先要维护和尊重宪法和法律的权威，公报明确提出‘完善全国人大及其常委会宪法监督制度’，这是最大亮点”。
五大体系六大任务
在以“依法治国”为主题的四中全会上，全面推进依法治国的总目标被提出，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。
全会认为，要想实现该目标，必须要形成五方面的体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。
“以上五个子体系构成了中国特色社会主义法治体系的总体框架。我认为，实现建设这个总体系及其五个子体系的目标和任务，将为我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，构建雄厚的基础和提供坚实的保障。”姜明安对法治周末记者说。
与此同时，全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
“依法治国就是依宪治国，依法执政就是依宪执政，这是全会最大的亮点。审判独立、公民的权利、政府应当依法执政等内容，在宪法中都有规定。在党的文献中出现依法治国，这是第一次。这就表明，党的活动也必须在宪法范围内活动。”王公义对法治周末记者表示。
“法治中国的重要历史标记，是把法治置于中国特色社会主义以及国家治理体系和治理能力现代化框架之下，从而开始了一个以国家治理建设为主要内容的法治探索期，一个面向治理实际追求治理有效性的法治时代。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安说。
四中全会在提出六大任务的同时，还对各个任务的实现作了更为细致的规划。
例如，全会针对任务中的“加强法治工作队伍建设”，明确表示“必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。在此基础上，全会还作出了“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”“健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”等更为详尽的规划。
从2007年十七大报告中的“中国特色社会主义法律体系基本形成”，到今年四中全会的“建设中国特色社会主义法治体系”，在法学专家看来，这些字眼变化的背后有着更深的含义。
姜明安在接受记者采访时认为，法律体系与法治体系有着明显的区别：
首先，法律体系、法制体系是相对静态的，而法治体系是相对动态的。法律是指载有法律规范的书面文件，法制是指法律和制度的总称，而法治则是指运用法律和制度治理国家、治理社会。
其次，法律体系、法制体系的“法”包括规范公民行为、社会生活和市场秩序的法，也包括规范国家、政府、政党治理行为的法，但规范公民行为、社会生活和市场秩序的法是其最大最主要的部分，而法治体系的“法”主要是指规范国家、政府、政党治理行为的法，也就是说，法治的“法”主要是指治官的法。
再次，法律体系、法制体系相对于法治体系，前者是手段，后者是目的。完善法律体系和法制体系是为建设法治体系和法治国家服务的。
中国政法大学副校长马怀德认为，法治体系被摆在首要位置表明，这是依法治国理论的完善和升华，法治体系已经超越了法律范畴，对于全面推进依法治国建设将发挥统领性作用。“法治体系和法律体系最大的差别，就是法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系，而法律体系是静态的制度体系，把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了法治的整体要求。”
四中全会明确了中国特色社会主义法治体系的具体内容，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。
尽管法治体系的五个构成要件都不可或缺，但其中“高效的法治实施体系”更受学者关注。
姜明安对记者表示，法治实施体系对于法治有着决定性作用。“法律的实施关键在于建设法治政府，推进政府依法定职能、权限、程序行政。为此，必须完善行政组织法、行政程序法和行政责任法。政府的机构、职能、权限必须由法律组织法规定，‘权力清单’也必须建立在法律的基础上，而不应由政府自己给自己授权。在法律实施体系中，政府依法定程序行政比依法定职能、权限行政更重要。为此，必须抓紧制定行政程序法，保证政府公正、公开、公平行使公权力，防止和遏制其滥用权力和腐败。”
在马怀德看来，建立高效的法治实施体系是全面推进依法治国的核心议题。他认为，法律能否得到有效实施取决于多重条件，“法律必须公正而且有权威性，得到人们的信赖，得到人们的崇尚信仰；法律必须是严密的，而且具有很强的针对性和操作性；执法的机构必须是权责清晰，执法人员素质必须良好，能够严格公正规范文明执法；要有一套确保法律事实的激励机制和责任追究机制；要有一套完善的监督救济机制，其中司法监督和舆论监督至关重要”。
对于四中全会之后的法治实施，专家认为需要进一步完善具体的制度。
“四中全会讲到依法治国，其中核心和根本是依宪治国。接下来的工作，就是需要完善具体的制度，比如宪法的违宪的审查、在宪法条文执法过程中和司法活动当中对违宪的申诉和救济的途径等。”北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉对法治周末记者表示。
全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。
中国政法大学终身教授陈光中认为，此举表明司法公正已经被提到更加重要的位置。“在整个社会公正中，司法公正具有引领作用。如果司法不公、程序不公，特别是冤假错案，就有致命的破坏作用。这是对司法公正重要性的最高评价，同时也是最严格要求。下面一系列的改革、完善，都是围绕着怎么更好地达到司法公正来进行。”陈光中说。
（原标题：从“法律体系”到“法治体系” 四中全会的法治解读（一））