清华专家：建议启动《国务院组织法》修改
本报记者 王尔德
实习记者 刘一鸣 北京报道
十八届三中全会《决定》提出优化政府组织结构。其中提出的优化政府机构设置，统筹党政群机构改革，实施探索“大部制”和“省管县”等任务均引起关注。外界也更加管制决策效率和权力制衡之间的平衡，其中许多提法有待立法层面突破。
改革开放以来，我国中央政府已经进行七次机构改革。而作为国务院构成依据的基本法，《国务院组织法》自1982 年12 月10 日由第五届全国人民代表大会第五次会议通过施行后，至今已经过去31年，却从未修改过，仍然保持着最初11条不到900字的简约篇幅，这被法学家称为世界法制史的一个奇迹。
在今年3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长的马凯在第十二届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》时，强调要加强国务院改革方案的组织实施，并抓紧完善有关组织立法。
这一表态被外界理解为新一届政府试图将国务院机构改革纳入法制化的轨道，并期待《国务院组织法》和相关法规的修改能及时跟上。但从10月30日发布的第十二届全国人大的立法规划来看，《国务院组织法》并未纳入该届人大的立法规划。
“这部法律已经运行了31年，而现在的形势与该法制定之初的1982年相比发生了一些变化，其中的一些变化可能是通过其他一些法律体现出来，但是《国务院组织法》本身就被替代、被延伸、被休眠或者被边缘化了。” 清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对本报分析。
于安进一步指出，该法运行过程中出现的一些制度性问题，比如部门之间的冲突，国务院与国务院组成部门之间的相互关系，国务院与地方政府的关系，以及总理负责制与国务院会议之间的关系，这些关键的制度性问题需要通过在《国务院组织法》上予以明确，因此建议及时启动《国务院组织法》的修改。
“部分处于睡眠状态”
《21世纪》：根据第十二届全国人大的立法规划，其中有《人民法院组织法》和《人民检察院法》的修改，但并没有学界呼吁很久的《国务院组织法》的修改。为什么？
于安：作为国家最高行政机关的国务院，与最高法院、最高检察院的工作有很大区别。
最高法院和最高检察院的工作会涉及特定案件的处理，与案件当事人发生直接的关系。国务院的情况不是这样，大多数涉及具体当事人的行政事务由下级行政机关直接处理了，进入国务院议程的情况非常少。所以《国务院组织法》 被违反被突破以后，极少会影响到具体行政事务中当事人的法律权利。国务院组织法更多涉及中央政府与地方政府的关系，它的实施更多的是由法制监督来实现，而不是通过普通法律诉讼。对于国家机关之间的职务关系，我们还是主要依靠内部协调的方式解决，而不习惯使用法律争议的处理机制。因此，《国务院组织法》长期不改，实际上说明这部法律本身可能就没有发挥应有作用，这就是它三十多年未改但是并不影响工作的原因。
如果这部法律的应用性很强，不及时修改就要影响到机关工作的运行或者权力的行使，那也早就改了。事实上，这部法在很大程度上已经处于睡眠状态，即违反或者不执行也不会启动法律追究程序。对它的违反，受到侵犯的是国家利益和公共利益，对于这些抽象公共利益的保护，相关国家机关更愿意使用内部协调的办法。
即便是修订完了，它的作用也不一定很大。出于行政效率的考虑和现行制度的允许，用一纸行政文件能够解决的问题，为什么一定要通过繁琐的法律途径处理呢？所以问题最终还是归因于以法律本身的调整作用有限，归因到依法行政尚没有达到应有状态。
《21世纪》：国务院据此法制定过行政法规，例如《国务院行政机构设置和编制管理条例》，并且可能还存在行政法规与《国务院组织法》不完全一致的问题。如何解释这种现象呢？
于安：由于国务院组织法在组织法中的地位，制定相关行政法规就必须引用它。但是引用它并不等于符合它，更不等于执行它。下位法借上位法粉饰自己并借此兜售私货的情形也难以避免。这是法律实施范畴的问题。保证法律正确事实的基本制度，就是对下位法与上位法一致性的审查和监督制度。由于缺乏充分的程序保障，这种制度在我国不大使用。
《21世纪》：从当年的立法背景材料来看，《国务院组织法》是由全国人大制定，国务院提出的立法议案，全国人大对于国务院提交的草案基本上没有改。
于安：尽管如此，但立法的决策权在全国人大手上。首先，如果这部法律能被列入人大的修法计划的话，可以重新确立起草单位，也不一定由国务院来起草。第二，它的修订，应该把国务院组织本身出现的相关问题上升到法律层面来作出规定。国务院组织法施行31年，现在的情形与该法制定之初的1982年相比已经发生了很大的变化。
其中出现的一些变化可能是通过其他法律体现出来，那么《国务院组织法》本身就有可能被边缘化了。例如中央部门制定规章的权力，2000年发布的《立法法》提出“国务院的直属机构有制定规章的权力”，但是《国务院组织法》仍然保留原来“国务院的组成部门”的规定。这里面可能会有一个法律的协调问题，可以一并来处理的。更为重要的是，该法运行过程中出现的一些制度性问题，需要通过在《国务院组织法》中予以明确，因此建议及时启动《国务院组织法》的修改。
用法律手段取代行政协调
《21世纪》：那么，您认为《国务院组织法》运行过程中出现了哪些制度性问题？
于安：例如部门之间的权限冲突问题。我们前两届政府机构改革，都是围绕大部门体制展开的。提出大部门体制的一个重要原因就是部门之间的权限冲突比较多，严重影响了政府职能的正常发挥。这是《国务院组织法》发布以后出现的一个重要情况。怎么来协调各部门之间权限冲突？我们现在倾向于在组织上进行合并并组成新的“大部门”，这在一定程度上可能会解决问题。但是各部门行政管理分工的内在需求是不能消除的。也就是说部门划分总是需要的，否则国务院就只有头脑没有手脚了。
只要有分工，就一定会有冲突。既然这是一个规律性现象，那么就有理由把它写到法律里面去，作为处理这些关系的准则和程序。这是《国务院组织法》里缺得最明显的一个部分。。
《宪法》第89条规定国务院有权力“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。那么划分的原则是什么？程序是什么？这就应该在《国务院组织法》里作出规定。
对于采用法律手段解决这些问题，我们还大不习惯，更希望由主管领导出面协调解决。总是找领导再来协调，这忽视乃至放弃了制度建设。
《21世纪》：除了解决国务院部门之间的关系之外，还应该考虑国务院的组成部门与国务院之间的相互关系问题。
于安：本来它们是一个上下级的关系，是一个大脑与四肢的关系问题。但是如果法律直接规定相关部门的权限，使这些部门的权力直接来自法律，这会使国务院的角色非常难以确定。这也是造成部门之间权限冲突政府协调困难的原因之一。形成这种局面的原因之一，是由于一些法律的起草过程中相关主管部门的作用太大了。
国务院与部门之间的关系不顺，在具体工作的运行中也有体现，需要在法律上作出进一步的规定。这主要是指《国务院组织法》第十条的问题。该条规定，部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应当向国务院请示报告，由国务院决定。怎么区分哪些是重大的，哪些是不重大的行政措施？如果出现了跟国务院意志不一样的情况应该怎么办？对此第十条应该说得更清楚。如果原来有更清楚的规定，那么药监局原局长郑筱萸的错误就不至于给国家造成那么大的损失，甚至在一定程度上可以避免一些错误。
《21世纪》：在讨论国务院与其组成部门的相互关系时，尤其是您提到的郑筱萸案，我们是不是要强调国务院对组成部门监督权力？
于安：是的。解决部门之间的冲突构成了近十多年来行政机构改革的主题，这说明部门之间不协调的情况是严重的。除了有设置的问题，也有执行中的权限冲突。解决这种问题有两个办法，一个是个案性的找领导来协调，再一个就是制度建设。
《21世纪》：在《国务院组织法》的修订上，在明确国务院的职责时，也要妥善处理中央与地方的关系问题。
于安： 在处理中央地方关系的冲突上，就涉及到《宪法》第89条关于国务院“有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”的规定。现在难以找到这样的实际案例，并不等于不存在理应被改变或者撤消的不适当的决定和命令。实际上可能没有发现或者发现了也不处理，或者使用法律以外的方式处理。如果实行依法行政的话，就应当更多采用法律的方式来处理这种事情。这就需要在国务院组织法这样的法律里面，将相关的原则和程序写清楚。
决策机制需要法律明确
《21世纪》：前面我们谈到的都是涉及国务院的具体运行的问题，国务院组成部分之间的相互关系、国务院与组成部门之间的关系，国务院与地方政府之间的关系，除了这些，更重要的就是涉及到国务院的决策程序问题。
于安： 根据现有决策程序，主要有行政首长负责制和会议制两种制度。有些事情直接由总理或者相关副总理和国务委员个人决定，他的意见就是国务院的意见。但是国务院组织法第4条规定，“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”。问题是如何确定问题的“重大”性。经过这些年的实践，应当有了一些经验和案例，有条件在国务院组织法中对此作出一些界定，而不适宜继续完全随机确定。
同样，各个部委的会议与行政首长之间的关系，也应当通过修改《国务院组织法》，把界限和程序写得更清楚。如果是集体参与决策，那就涉及参与型的集体决策程序问题，有一个多数和少数的关系问题，对此应该有一个明文的规定。(编辑 衣鹏 张凡 申剑丽)