三年十四股“国家力量”阻击内涝
04.05.2016 18:08
本文来源: 住房与城乡建设厅
有图有真相。内涝导致“看海”城市正从我国沿海城市向内陆城市、从南方城市向北方城市快速扩散，甚至扩大到干旱少雨的西安、沈阳等西部和北部城市，且这一趋势开始由大城市向中小城市蔓延。长此以往，曾经的“你困在家中看海，看海的人在岸上看你”般的旁观心情，必将变成“一起泡在家里看海”的切肤之痛。
此事不仅直接关系到个人的身家性命和财产安全，还决定着党的十八届五中全会提出的“加快建设资源节约型、环境友好型社会”的国家战略的成败。如何才能“形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献”？“‘低影响开发雨水系统构建’（国内通俗称谓：海绵城市建设）通过人工和自然的结合、生态措施和工程措施的结合、地上和地下的结合，既可以有效解决城市内涝问题，又能改善人居环境，虽非最后一根救命稻草，但至少目前，它是世界各国普遍认可的治理内涝通行做法，且经过了发达国家数十年的实践检验行之有效的方式。”这是中国城市规划学会副理事长、清华大学建筑学院教授尹稚给出的答案。他同时指出，海绵城市建设在国内并无现成的经验或成功模式可供参考借鉴，作为一种系统的城市管理理念，涉及的层面和部门众多，若无国家层面的统筹引导很难取得实质性的进展。“无论从党和国家领导人的认知高度，还是从已经出台的国家层面的各种规章制度来看，中国海绵城市建设的‘国家力量’可谓力道空前。”
现场：内涝加速蔓延
内涝，已成为越来越多的城市无法承受之重，也因此备受关注。在2016年上海“两会”上，多名政协委员关注城市内涝问题，建议建立水浸黑点管理系统和洪水内涝警示系统。而深圳市水务局近日透露，已报审的《深圳市排水（雨水）防涝综合规划》，针对系统性内涝问题制订了近期建设计划，拟投资76亿元新建、改扩建一批市政排水管渠和泵站，力争5年内基本解决内涝问题。
高度聚焦的背后，是内涝造成的触目惊心的“恶果”。国家防汛抗旱总指挥部近期公布的我国“十二五”期间洪涝灾情：受灾人口4.8亿人次，因灾死亡2772人、失踪826人，倒塌房屋222万间，直接经济总损失1.04万亿元。今年1月中下旬以来，随着各地“两会”的陆续召开，内涝成为代表、委员热议的话题，不少省市已据此展开行动。据不完全统计，在上海、河北、深圳、天津等十省市“两会”上，已亮出今年近8.5万亿元的建设投资项目中，内涝治理、综合管廊建设等成为投资重点。虽然其中并没有单列内涝部分，但我们不妨从另一组数据中感知一二。住房和城乡建设部此前曾对351个城市的内涝情况进行过调研，结果显示，213个城市发生过不同程度的积水内涝，占调查城市总数的62%。内涝灾害一年超过3次的城市就有137个，多数城市已从“几年一涝”变成“一年数涝”，越来越多的城市加入了城市“看海”的队伍。
城市“看海”，不仅仅只是程度在加重，数量也在迅速增加。据悉，截至目前，我国有防洪任务的城市已多达642座，仅去年上半年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中1/6的城市淹水深度超过半米。据中国工程院院士、中国水利水电科学研究院水资源研究所所长王浩介绍，“看海”正从沿海城市向内陆城市扩散、从南方城市向北方城市扩散，甚至扩大到干旱少雨的西安、沈阳等西部和北部城市。不仅仅是大城市逢暴雨就“看海”，这一趋势也开始向中小城市蔓延。
如何治理和预防城市“看海”？尹稚分析认为：“‘看海’根源在于整体上对城市基础设施尤其是排水基础设施投入不足、‘热岛效应’引起的气候变化以及大规模的硬化路面丧失了透水性。”据悉，一般地表面临降雨时，50%左右的水会渗透到地下、40%左右的水会蒸发掉，余下10%左右的水会通过地表径流流走。而目前在城市，75%～100%的地面不透水，降雨时只有15%左右的水向地下渗透、30%左右的水蒸发掉，剩下55%左右的水需要通过地表流走。然而，我国70%以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于1年，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低，城市内排水系统（管网）与外排水系统（河道）在规划建设中衔接不畅，根本无法及时排掉55%左右的雨水，从而导致“逢暴雨必看海”、“一年数涝”现象的发生。他表示：“应对办法需要从科学规划、建设和管理理念等方面综合布局，其中低影响开发雨水系统构建，经过发达国家数十年的实践证明，不失为一种行之有效的方式。”
尹稚提倡的“低影响开发雨水系统构建”，在国内有一个正被越来越多的人熟悉的通俗形象的名称——海绵城市，该概念自2012年4月在《2012低碳城市与区域发展科技论坛》中被首次提出至今，可谓进展神速，截至目前，全国已有130多个城市制订了海绵城市建设方案，四川、江苏、安徽、辽宁等省已印发指导意见，要求在全省范围内全面推进海绵城市建设。“海绵城市建设的精髓就是尽可能减轻对自然的冲击，让大自然有条件呵护人类生存。这无疑是构建人与自然和谐共生的宜居城市的突破口，可谓恰逢其时”。
出路：“海绵”建设创新阻击
海绵城市建设“加速度”的背后，离不开经济因素，据中国城市规划设计研究院资源能源所副所长王家卓介绍，按照国家海绵城市的建设规划，从2015年到2020年，全国658个城市的建成区20%以上的面积都要实现将70%的降雨就地消纳和利用，每年就需要4000多亿元的投资。但更重要的原因，还是源自中央领导的重视和国家层面的引导，尹稚表示：“海绵城市建设层面和部门众多，包括天然降水、地表水、地下水等自然水要素和规划、园林、水务、交通、建设、城管、气象等部门，如果没有国家层面的统筹引导，很难取得实质性进展。”
那么，海绵城市建设“中国速度”到底获得了多大的“国家力量”？我们不妨从中央领导指示、会议活动、规章制度3方面加以梳理。
中央领导指示层面。习近平总书记在2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议上提出解决城市缺水问题，必须顺应自然。在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上发表关于水安全的重要讲话，提出城市规划和建设要坚决纠正“重地上、轻地下”、“重高楼、轻绿色”的做法，保留和恢复恰当比例的生态空间，建设“海绵城市”。国务院总理李克强2015年9月29日主持召开国务院常务会议时，部署加快雨水蓄排顺畅合理利用的海绵城市建设，有效推进新型城镇化。
会议活动方面。2015年5月10日，主题为“建设海绵城市，促进生态文明”的2015年全国城市节约用水宣传周启动，要求各地要充分认识建设海绵城市的重要性，转变城市建设理念和发展方式，保护和改善城市生态环境，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用。2015年10月9日，国务院新闻办公室举行推进海绵城市建设有关政策例行吹风会，会上透露了海绵城市建设总体目标。2015年10月30日，第十一届中美工程技术研讨会海绵城市组第一次筹备会在北京召开。会议讨论了将于今年5月召开的中美第十一届中美工程技术研讨会海绵城市组研讨会的筹备方案。2015年12月20日，中央城市工作会议召开，要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市。城市供排水、污水处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。
规章制度方面。2013年3月25日，国务院发布《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，提出积极推行低影响开发建设模式。提出新建城区硬化地面中，可渗透地面面积比例不宜低于40%；有条件的地区应对现有硬化路面进行透水性改造，提高对雨水的吸纳能力和蓄滞能力。2013年9月6日，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，提出积极推行低影响开发建设模式，将建筑、小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。加强城市河湖水系保护和管理，强化城市蓝线保护，坚决制止因城市建设非法侵占河湖水系的行为，维护其生态、排水防涝和防洪功能。2013年10月2日，《城镇排水与污水处理条例》发布，第十三条明确规定，县级以上地方人民政府应当按照城镇排涝要求，结合城镇用地性质和条件，加强雨水管网、泵站以及雨水调蓄、超标雨水径流排放等设施建设和改造。2015年4月2日，国务院发布《水污染防治行动计划》，明确积极推行低影响开发建设模式，建设滞、渗、蓄、净、用、排相结合的雨水收集利用设施。新建城区硬化地面，可渗透面积要达到40%以上。2015年10月11日，国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。该意见从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实4个方面，提出10项具体措施。2016年2月6日，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》发布，明确要求推进海绵城市建设。在城市新区、各类园区、成片开发区全面推进海绵城市建设。在老城区结合棚户区、危房改造和老旧小区有机更新，妥善解决城市防洪安全、雨水收集利用、黑臭水体治理等问题。加强海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、海绵型公园与绿地、绿色蓄排与净化利用设施等建设。加强自然水系保护与生态修复，切实保护良好水体和饮用水源。2月21日，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，从科学规划层面明确提出“推进海绵城市建设”、“恢复城市自然生态”。
在尹稚看来，“在不到3年的时间里，已先后释放了14道国家层面的鼓励信号，可谓力度空前。接下来的进程，主要取决于地方政府如何因地制宜消化吸收”。
本文来源: 住房与城乡建设厅
04.05.2016 18:08
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