三中全会“决定”如何诞生：高层领导提出总体思路并调研

  三中全会“决定”如何诞生？

　　导读：根据此前公布的议程，十八届三中全会将于今天闭幕，中国未来十年改革路线图即将揭晓。回顾以往历次三中全会，一般都会审议通过一份“决定”。这份被称为指导中国发展的“纲领性文件”，是如何出炉的呢？曾亲历三中全会文件起草的专家详解“决定”诞生过程。

　　起草小组如何组成？

　　中央领导挂帅 兼顾地方负责人

　　位于北京西郊的玉泉山，自金代就是“燕京八景”之一。经济学家高尚全对这里并不陌生。他参加过三次三中全会决议关于改革决定的起草工作，都是在这里进行的。

　　从新华社披露的内容看，每次三中全会决定文件都经历了复杂的起草过程，一般用时半年。而第一步，就是成立起草小组。小组通常在全会召开当年的春天成立，在中央政治局常委会直接领导下工作。

　　起草小组的负责人通常由党和国家领导人“挂帅”。

　　高尚全告诉北京青年报记者，十六届三中全会的起草组是2003年4月18日成立的。当时正是防治“非典”最紧张的时刻，组长是时任国务院总理温家宝，副组长是国务院副总理曾培炎。温家宝曾担任过多次全会文件起草组组长，1994年时任中央书记处书记的他，就曾负责起草小组的工作。

　　起草小组的成员通常由来自各部门和地方经验丰富的领导干部组成，也会根据每次全会的主题吸收相关领域的专家学者。

　　以十四届三中全会决议文件的起草成员为例。时任国务院研究室副主任王梦奎回忆，小组成员共25人，包括国务院副秘书长何椿霖、中宣部副部长郑必坚、财政部副部长项怀诚、上海市副市长徐匡迪等人。

　　“据我所知，地方领导同志参加中央全会重要决定的起草，这是第一次。此后，党的全国代表大会的报告和许多次中央全会决定的起草，都有地方领导同志参加。” 王梦奎说。

　　十四届三中全会聚焦社会主义市场经济，因此小组成员中有人民银行金融研究所名誉所长赵海宽、中国社会科学院财贸所所长张卓元等专家。

　　而十七届三中全会的主题是农业，所以起草组成员有来自党中央、国务院有关部门、安徽和吉林两个农业大省的负责同志，以及长期研究农业、农村、农民问题的专家学者。

　　起草工作怎么展开？

　　分解任务 难点反复讨论

　　起草小组成立后，通常会初步确定文件的框架，包括分成几部分、每一部分大致有多少条。大框架打好后，实行“任务分解”，把小组再分成若干“小小组”，由每个“小小组”负责某个部分具体内容的拟订。

　　以十四届三中全会决定文件起草为例。王梦奎曾撰文称，初步定的框架是分为十大部分、53条，后来归纳合并为50条。高尚全说，他当时和国家计委研究室副主任郑新立以及张卓元教授组成一个“小小组”，负责“培育和发展市场体系”这一部分内容。

　　作为“纲领性”文件，全会的决议会对中国经济发展产生举足轻重的影响。每一句措辞、每一个观点的阐述都经过深思熟虑。当遇到各方有不同意见时，往往要经过反复讨论才能达成一致。

　　让高尚全印象最深刻的，是“劳动力市场”写入十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的过程。

　　上世纪90年代，改革开放已经进行了十余年，在党的正式文件中，出现的仍然是“劳务市场”和“劳动就业市场”。当时有种看法是：劳动力怎么能进入市场呢？劳动力进入市场会影响工人阶级的主人翁地位。而高尚全和其他一些人主张，劳动力市场是生产要素市场不可缺少的组成部分。

　　在一次中央政治局常委会就决议文件的讨论会上，高尚全获邀列席。为了争取到高层的支持，高尚全鼓足勇气发了言，一口气说了五条理由，说明确立劳动力市场对于建立市场经济的重要性。当时会上没有对此进行继续讨论，时任中共中央总书记江泽民只说了一句：提出劳动力市场，社会上能不能接受？

　　高尚全告诉北青报记者，发言后的第二天，他去找了主持起草小组工作的温家宝。“我有点内疚，我说自己昨天不该在常委会上发言。但是我当时有个冲动，如果不发言，劳动力市场的概念可能就出不来了。”高尚全记得，温家宝回答说：“我赞成你的意见，但能不能上中央文件我也没有把握。”

　　后来，温家宝把高尚全关于劳动力市场的材料报送给江泽民，江泽民又批转给各中央常委。“劳动力市场”最终写入了决议。

　　高层领导如何参与其中？

　　提出总体思路 赴各地进行调研

　　三中全会决定文件的起草是在中央政治局常委会直接领导下进行的。通常，在每次决定起草前，中共中央总书记都会对决定的总体思路、基本框架、重点要点等作出指示。在起草过程中，也会多次根据文件的进展，提出指导性意见。

　　高尚全记得，在参加1984年十二届三中全会决议起草时，当时社会上仍有不少人认为“计划经济”和“商品经济”是对立的。曾参加十二大报告起草的一位部门负责人在给有关部门的信中说，“绝不能把我们的经济概括成商品经济”。因此，在起草过程中，把“商品经济”写入文件遇到很大阻力，最初的提纲仍是“计划经济为主，市场调节为辅”。

　　据张卓元教授主编的《新中国经济学史纲（1949-2011）》记载，时任中共中央总书记胡耀邦看到这个提纲后很不满意，因此重新调整了文件起草班子。中央在反复征求各方意见后，把“有计划的商品经济”写入决定。邓小平在评价这次会议文件的时候说，“这次经济体制改革的文件好……有些是我们老祖宗没有说过的话，有些新话。”

　　在三中全会召开前，中央领导人赴全国各地进行调研，也逐渐成为一项惯例。

　　十六届三中全会文件起草前，胡锦涛分别在北京、广东、四川、天津、湖南、江西等地调研。吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干等中央政治局其他常委，也分赴全国各地，进行调查研究，对文件的形成作出贡献。

　　十七届三中全会前，胡锦涛到河南、安徽等地考察，并前往滁州市凤阳县小岗村，考察农村改革发展情况。随后的三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

　　本届三中全会的主题是“全面深化改革”。据北青报记者统计，自十八大以来，习近平、李克强进行了17次离京调研，其中16次都提到“改革”。

　　起草文件如何“集思广益？

　　51次座谈会 3000人参与讨论

　　在文件起草过程中，起草小组并非“闭门造车”。

　　据新华社报道，在十七届三中全会决定起草过程中，起草组分成7个调研组，分赴12个省区走村入户实地调研。调研期间，共召开51次座谈会，听取了860位领导干部、专家学者和基层群众的意见和建议。

　　在进行数十次修改后，起草组先要把基本成稿的文件提交中央政治局常委会审议。根据常委会讨论意见修改后，再提交中央政治局审议。

　　文件在中央政治局讨论意见上作出修改后，就形成了征求意见稿，会下发到全国各省、自治区、直辖市以及中央和国务院各部门、军队各大单位征求意见。

　　据王梦奎记录，十四届三中全会决议的征求意见稿，总共收到138份报告和修改意见，包括30个省（自治区、直辖市）、92个部门和16位老同志的。这些报告和修改意见，都转到文件起草组认真阅读和研究。

　　而十七届三中全会决议的征求意见稿，在向各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士征求意见时，共有3000多人参加讨论，起草组共收到各方面意见建议2193条。

　　座谈会，是文件起草过程中另外一个吸收各方智慧的途径。

　　以十六届三中全会决定为例。当年8月决定征求意见稿下发后不久，时任中共中央总书记胡锦涛就主持召开了党外人士座谈会。几天之后，温家宝总理在国务院召开了经济专家座谈会。与此同时，起草小组还邀请专家、学者、企业负责人举行了10多场座谈会。

　　此外，一些部委、研究机构还会按照中央要求进行专题调研，为决策提供参考意见。

　　例如十六届三中全会文件起草过程中，20多个部委围绕产权制度、国有资产管理监督、农村土地制度、社会信用体系等问题，展开了历时两个月的专题调研，形成了一批极具参考价值的专题报告。

　　起草文件如何修改？

　　数十次修改 全会闭幕当天仍会修改

　　根据公开披露的报道，三中全会决议文件通常要经过数十次修改，大到文件框架，小至遣词用字。以十七届三中全会决议文件起草为例，起草小组在6个多月时间里共召开过9次全体会议、30次工作班子会议，正式修改41稿。

　　每次三中全会的决议文件都经过字斟句酌，不但在会前反复修改，在开会期间还会根据各方意见，甚至在全会闭幕当天还在做最后修改。

　　2003年，十六届三中全会在10月11日到14日期间举行。全会安排了3个半天，对决定讨论稿进行讨论。10月11日晚，胡锦涛主持召开中央政治局常委会会议，起草组根据修改意见，连夜对决定稿作了24处修改。12日晚和13日下午，起草组连续召开全体会议，对讨论稿作进一步修改。14日上午，根据当天上午全会讨论情况，起草组对讨论稿又进行了一次修改。

　　高尚全告诉北青报记者，会上提出的意见涉及粮食生产、扶贫开发、安全生产、科技教育等多个方面，不过一般来说没有“颠覆性”意见。

　　内存

　　决议文件什么特点？

　　长度一万余字 文字简练易懂

　　如果不算今天将闭幕的十八届三中全会，从十一届三中全会以来的七次三中全会，共产生了5个决议文件。北青报记者发现，这些文件的字数在1.2万到1.6万字之间，通常采取分为几大章、每部分下再设若干条的框架。

　　王梦奎曾介绍说，这样的构架便于剪除枝蔓，勾画出一个比较清晰的轮廓，也有利于避免起承转合所难以避免的虚话，突出每一条的“干货”。

　　文字简练是历次决议文件的一大特点。温家宝曾表示，起草决议文件要突出重点，不要面面俱到。文字要精练，用平实的语言，让普通党员和群众看得懂。

　　经济学家常修泽对此深有体会。2003年，在国家发改委宏观经济研究院工作的他接到要求，为十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》起草工作提供有关产权问题的基础性研究报告。他提出，在产权制度构成中，应包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四个制度支柱。报告上交后，起草组有关负责人专门约见了常修泽。

　　常修泽告诉北青报记者，最终形成的决议吸纳了他的意见，不过在文字表述上，产权界定变为“归属清晰”，产权配置变为“权责明确”，产权保护变为“保护严格”，产权交易变为“流转顺畅”。

　　“这样的表述更容易让普通人理解。”常修泽说。本版文/本报记者　刘一

　 　资料

　　那些年产生的三中全会“决定”

　　1984年　十二届三中全会 《关于经济体制改革的决定》。分为十章，约1.6万字。

　　1993年　十四届三中全会 《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。分为十章50条，约1.6万字。

　　1998年　十五届三中全会 《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。分为十章，约1.3万字。

　　2003年　十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。分为十二章42条，约1.2万字。

　　2008年　十七届三中全会 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。分为六章，约1.5万字。